اهرمهاي اجرائي قوانين مربوط به محيط زيست - بحث تطبيقي بين حقوق آمريكا و انگليس با نگرش به قانون آبهاي تميز آمريكا

نويسنده : سايمون پين ( Simon Payne )
مترجم : دكتر حشمت الله سماواتي
عضو هيأت علمي دانشكده علوم قضايي و خدمات اداري

ابزارهاي اجرائي قوانين مربوط به محيط زيست :
رديف ابزارهاي اجرائي موجود كه مي توان در تأمين اجراي قوانين مصوب مربوط به محيط زيست بكار برد درحال حاضر در پادشاهي متحده انگليس بسيار حائز اهميت هستند . اولاً. نقض مقررات مربوط به محيط زيست ممكن است تعقيب جزائي را بدنبال داشته و خلاف محسوب شود (كه معمولاً نياز به اثبات قصد مجرمانه هم ندارد .)
ثانياً، بجاي چنين مسئوليتي يا شايد علاوه بر آن به متخلف بوسيله يك اخطاريه ازاطلاع داده مي شود كه مبادرت به انجام يا ترك يك فعل نمايد(براي مثال مي توان به اخطاريه هاي ممنوع يا تكليف كننده مذكور در قسمت 1 قانون حمايت از محيط زيست سال 1990 اشاره كرد.) چنين اخطاريه هايي معمولاً بوسيله مجازاتهاي جزائي ساپورت مي شوند، گرچه بعضاً تنها اقدام جبراني كه در قبال بي توجهي به مفاد اخطاريه صورت مي گيرد اينست كه مقام اجرائي متوسل به اختيارات ويژه (1) شود ( مثلاً به اخطاريه هائي كه طبق بخش 215 قانون سال 1990 طرح ريزي شهرو روستا درمورد زميني كه مغاير با موقعيت هاي مكاني محلي كه متناسب بحال محيط است رجوع كنيد ).
اختيارات ويژه عبارتند از يك روش اجرائي كه درخود اين اجازه را به مقامات كنترل كننده و مسئول مي دهد كه اقداماتي را جهت جلوگيري از يك نقض (يا نقض آينده ) حقوق محيط زيست بعمل آورده ويا اثرات آن را جبران كنند . به عنوان مثال به بخش 161 قانون سال 1991 مربوط به منابع آبي كه اجازه مي دهد تا مقامات رودخانه هاي ملي اقدامتي را درجهت جلوگيري از آلودگي آب، جبران تأثيرات آن وهمچنين باز آفريني محيط زيست درمحل واقعه معمول دارند ونيز مخارج حاصله را دريافت كنند اشاره مي شود .
متد ديگري دراجراي قوانين محيط زيست اخذ دستورالعمل هاي منع يا تكليف كننده است، مضافاً اينكه تعدادي ازقوانين جديد مربوط به محيط زيست در انگلستان بطور ويژه در بردارنده اختياراتي براي مقامات اجرائي وكنترل كننده در اخذ دستورالعمل هاي موصوف هستند ( بعنوان مثال به بخش 26 قانون حمايت محيط زيست مصوب 1990 مراجعه شود ).
نهايتاً مدت فسخ يا تغيير دادن مجوزات مربوط به آلودگي يا موافقت هاي بعمل آمده در اين خصوص را مي توان ذكر كرد كه مي تواند در قالب اجرائي قوانين محيط زيست مورد استفاده قرار گيرد. چنين اختياراتي از حيث محدوديت موجود در اعمال نظري كه مقام اجرائي مي تواند داشته باشد داراي تفاوتهايي هستند ( به طرح 10 پاراگراف 7 قانون 1991 منابع آبي رجوع شود.) در آمريكا گروه ابزارهاي اجرائي قوانين محيط زيست ايالات متحده آمريكا مشابه انواع انگليسي آن است لكن درآن علاوه بر چنين ابزارهائي مجازاتهاي مدني واداري نيز وجود داشته ودرجريان اجراي قوانين محيط زيست نقش مهمتري براي شهروندان و سازمانهاي غير دولتي درنظر گرفته شده است. در اينجا ويژگيهاي رژيم اجرايي قانون آب تميز آمريكا (CWA )(2) را بعنوان مثالي از قوانين محيط زيست فدرال امريكا مورد بررسي قرار مي دهيم .
حمايت از گاردمحافظت زيست :
در هرحوزه قضايي تعقيب نقض حقوق محيط زيست يك مشكل اساسي محسوب مي گردد زيرا تخلف ارتكابي ممكن است بزودي پخش شده وغير قابل تعقيب گردد . درامريكا حقوق محيط زيست، سلامت وامنيت مي تواند شامل حمايت شغلي از كاركنان گاردهاي كنترل كننده موارد مذكور باشد. بخش 507 CWA حقي براي هريك از كاركنان حفاظت آبها مقررداشتهكه چنانچه موجب جريان يافتن مقررات اجرائي قانون شوندويا دراين ارتباط شهادتي بدهند نبايست ازكار بركنار شد يا مورد تبعيض قرار گيرند . افراد گارد محافظت آب تميز مي توانند جهت استيفاي حق خود مي توانند به يك قاضي مخصوص حقوق اداري كه داراي حق صدور حكم به رابطه با پرداخت حقوق معوقه ومخارج متحمله، بازگشت به شغل سابق يا ديگر تصميمات است رجوع كنند . البته كارفرمايان درمقابل افراد گاردي كه عمداً مقررات CWA را نقض نموده وسپس مبادرت به دادن گزارشي عليه آنان مي كنند مورد حمايت قرارمي گيرند .
جايزه بگيري :
قانون هواي تميز وقانون واكنش جامع محيطي در رابطه با جبران خسارت و مسئوليت CERCLA (3) درجهت تشويق در تهيه گزارشات تخلف با مقرر داشتن مواردي درخصوص جايزه كه به نماينده محافظت ازمحيط زيست آمريكا اجازه مي دهد كه تا مبلغ ده هزار دلار به افراد ارائه دهنده اطلاعاتي كه منجر به محكوميت جزائي يا مجازات مدني متخلف شود بپردازد، قدمي فراتر دراين زمينه برداشته است .
تخلفات جزائي :
تحت CWA كه نمونه اي از قوانين محيط زيست فدرال مي باشد تخلفات جزائي (بخش 309 ) بايد ناآگاهانه يا عالماً حادث شده باشد. در امريكا سيستمهاي متفاوت مجازات براي هرنوع از تخلف وجود دارد دربرخي موارد قصد مجرمانه بايد اثبات گردد . رابطه با مسئله مسئوليت مديران و كاركنان ارشد شركتها مشابه انگلستان فرمول مشخصي در قالب لغات وجود ندارد ، براي مثال بخش 157 قانون 1990 حمايت از محيط زيست كه بر طبق آن چنانچه كميسيون تخلفاتت رضايت، اغماض يا سهل انگاري مديريك شركت را احراز نمايد مي تواند حتي با وجودي كه معاونت ، تشويق، مشاورت يا تسهيل درارتكاب تخلف بوسيله كمپاني ننموده است اورا محكوم نمايد .
در آمريكا قانون آب تميز روشنگر اين است كه وقتي تخلف به يك شخص ارجاع داده مي شود، شخص شامل مدير مسئول شركت نيز مي گردد (بخش 309 C بند 6 ) . دادگاههاي آمريكا دكترين مربوط به مدير مسئول شركت را توسعه داده اند . در دعوي ايالات متحده امريكا عليه پارك (4) ( US – v – Park ) اداره غذا ودارو (5) رئيس ومعاون يك شركت بزرگ را درخصوص هجوم جوندگاني مانند موش و موش صحرائي(6) در برخي ساختمانهاي محل عمليات شركت مورد تعقيب قرارداد . قبل ازتعقيب جزائي ارگان مزبور مراتب امر را تفصيلاً به رئيس شركت منعكس كرده بود كه البته رئيس ومعاون شركت قدمهائي درجهت رفع مشكل برداشته بودند ليكن بلحاظ ناكافي بودن اقدامات مورد تعقيب قرار گرفتند. دادگاه عالي رأي صادره مشعر برمحكوميت اشخاص موصوف را كه متضمن رعايت استانداردهاي عالي مراقبت فردي و مسوليت مديران شركت بود مورد تأييد قرار داد. در رأي آمده است: تمام كساني كه درپيشبرد امور تجاري مخالف قانون سهيم بوده اند مرتكب تخلف شده اند… وظيفه محوله پارلمان به نمايندگان شركت مسئول (كه ماهم بر آن تأكيد ميكنيم ) استاندارد بالايي از دورنگري واحتياط را طلب مي نمايد ليكن قانون درجنبه جزائي اش خواستار رعايت امور غير ممكن نمي باشد .
در پرتو اين استانداردها مديران شركتها با مسئوليت سنگيني مواجه هستند تا ازدخالت در ارتكاب تخلفات محيطي، بويژه تخلفاتي كه صرف بي احتياطي در آنها بعنوان قصد مجرمانه تلقي مي شود احتراز كنند .
حداقل مجازاتها- مسئوليت جزائي :
هرچند درانگلستان براي بسياري از تخلفات محيط زيستي حداكثر جريمه بيست هزار پوند مقررشده است وبراي برخي جرائم محيط زيستي ديگر جريمه نامحدود كه بصورت آزمايشي اجرا مي شود وجود دارد، ليكن مسئله تعيين حداقل مجازات بطور تفصيلي مورد بحث قرار نگرفته است . دليل اين امر آن است كه در حقوق آمريكا احراز تخلفات جزائي نياز به اثبات قصد مجرمانه دارد، در حاليكه در انگلستان بيشتر جرائم محيط زيستي براساس مسئوليت بلاقيد وشرط مي باشد . بنابراين دربرخي موارد ممكن است تخلفي واقع شود بدون اينكه مرتكب واقعاً مقصر باشد . (بعنوان مثال رجوع شود به دعوي R عليه ( UK ) COC ) تخلفات جزائي مذكور در CWA (بخش 309 ) همگي شامل حداقل وحداكثر جريمه روزانه مي باشند كه از 2500 دلار براي يك تخلف ناآگاهانه وبراثر بي احتياطي تا حداكثر 500 دلار براي نقض آگاهانه قانون مي باشد . به علاوه تخلفات جزائي تحت CWA مي تواند مشمول مجازات زندان شود كه در سنگين ترين حالت تا پانزده سال حبس درنظر گرفته شده است . البته اين يك قانون سنگين فاقد ضمانت اجرائي نمي باشد زيرا اساساً ناشي از بسط دستورالعملهاي كميسيون مجازات جرائم محيط زيستي است. قانون سال 1984 اصلاح مجازاتها اختيار لازم براي تعيين دستورالعملهاي مجازات جرائم فدرالي رابه دستگاه قضائي اعطاء نمود . روشي كه آنها براي برخورد با جرائم محيط زيستي دارند (مشابه سايرجرائم ) بشرح زير است :
هرتخلفي داراي نصاب عددي مختص بخود است. نصاب مزبور با درنظر گرفتن برخي عوامل مندرج دردستورالعملها افزايش يا كاهش مي يابد . به عنوان مثال جدي بودن آلودگي نصاب را افزايش مي دهد، به علاوه هرگونه محكوميت قبلي نيز نصاب را بالا مي برد . وقتي كه نصاب به حد نهايي خود رسيد آنگاه قاضي مجازات مربوطه را درقالب جريمه ياحبس تعيين مي كند .
مجازاتهاي پيش بيني نشده در حقوق آمريكا در مقايسه با حقوق انگليس نسبتاً سنگين تر مي باشند. براي مثال دردعوي ايالات متحده عليه Mills & Mills (7) خواندگان بخاطر لايروبي غيرمجازيك نهر وانتقال زباله دريك ناحيه مرطوب ممنوعه تحت CWA مورد تعقيب قرارگرفتند . نصاب جرم درمرحله استيناف تأييد شد وبراساس آن مشتكي عنه به 10 ماه و 21 ماه حبس كه متقارناً متحمل گردد محكوم شد .
ليست سياه متخلفان :
محكوميت ناشي از تخلف جزائي متخلف تحت بخش 309 از CWA (كه شامل تمام جرائم اساسي ميگردد ) او را از عقدهرگونه قرارداد با دولت فدرال منع مي نمايد و آنقدر درليست سياه باقي مي ماند تانماينده حمايت ازمحيط زيست آمريكا (EPA )(8) تأييد نمايد كه شرايط و عوامل منجر به محكوميت تصحيح شده است .
مجازاتهاي مدني و اداري :
محدود نمودن جرائم جزائي درحقوق محيط زيست آمريكا به رفتارهاي واقعاً مجرمانه به اين معناست كه درمواقعي كه قصد مجرمانه را نمي تواند ثابت نمود يا اصولاً وجود ندارد ، رفتارهاي ديگر بايد با روشهاي متفاوتي كنترل شود . دراين خصوص سيستم آمريكا اجازه مي دهد تا مجازاتهاي مدني واداري وضع گردد . درمواردي كه تخلفي ازمقررات CWA بعمل آمده باشد مجازاتهاي مدني برطبق بخش 309 بند d انون آب تميز اعمال مي شوند كه تاسقف روزانه 25000 دلار بعنوان مجازات مدني تعيين مي شود كه اين مبلغ با توافق متخلف و EPA يا بوسيله دادگاهها تعيين مي شود. قانون مزبور قدمت تخلف، منافع ناشي از آن، تلاش جهت تحقق شرايط CWA وتأثير مجازات را از شروطي مي داند كه مي بايستي درهنگام تعيين مجازات ملحوظ گردد . تشريفات مدني همچنين مي تواند منجر به صدور يك دستورالعمل گردد (بخش 309 بند ب ) . EPA مي تواند مبلغ جريمه كمتري را پيش بيني وطبق بخش 309 بند ب به عنوان مجازات اداري متخلف را به پرداخت آن محكوم نمايد . همچنين قبل از مشخص شدن جريمه مقرراتي براي اطلاع عموم و مشاوره وجود دراد وبنا به درخواست شخص متخلف يا يك شهروند جلسه استماع نيز تشكيل مي شود . اگر مبلغ جريمه مورد توافق متخلف و EPA نباشد يك قاضي اداري EPA آن را تعيين خواهد كرد ( در اينصورت متخلف حق داشتن هيئت منصفه درمحكمه اداري را خواهد داشت (9) همچنين متخلف حق استيناف عليه رأي صادره از سوي قاضي اداري درنزد مدير EPA آمريكا را دارد . نهايتاً مجازات اداري مزبور قابل تجديدنظر قضايي نيز مي باشد .
EPA راهنماي كاملي درخصوص ارزيابي جريمه هاي مدني واداري تحت تعدادي ازقوانين مربوط به محيط زيست منجمله CWA منتشر كرده است. اين خط مش ها، فاكتورهاي قابل اعمال در تعيين جدي بودن تخلف مثلاً مدت زمان نقض حقوق، مسموميت حاصله از آلوده كننده هاي رهاشده درمحيط ، درجه تجاوز صورت گرفته را مشخص مي كنند، همانطور كه به EPA اجازه مي دهد كه مدل كامپيوتري خود رابكار بگيرد تا منافع اقتصادي محتمل ناشي ازنقض حقوق را مشخص نمايد .
نهايتاً عوامل سرزنشي مانند بي احتياطي، بي اعتنايي، گزارش قبلي درمورد چگونگي اجراي حقوق توسط متخلف ومعاونت وي دروقوع حوادث گذشته مدنظر قرار مي گيرند .
مسئوليت ها واختيارات :
در حقوق محيط زيست انگليس تحميل وظيفه برمقام اجرايي جهت اجراي قوانين محيط زيست يك امرغير معمول است كه آشكارترين مورد آن وقتي است كه مقام محلي احراز مي كند كه تجاوز خلاف قانون واقع شده كه دراينحالت موظف است كه برطبق بخش 80 قانون مصوب 1990 حمايت محيط زيست اخطار براي متضمن دستور به پايان دادن تخلف صادر كند. در بيشتر موارد يك قدرت اعمال نظر وسيعي به دستگاه اجراي اعطاء شده تا درمورد اجرا يا عدم اجراي قوانين محيط زيست عليه تخلفات ونيز چگونگي آن تصميم گيري نمايد .
درآمريكا هنگامي كه تخلفي از مقررات CWA صورت گيرد EPA آمريكا برطبق بخش 309 بند الف CWA مي بايست يك دستور اداري صادركند يا مبادرت به شروع يك جريان مدني ( براي تعيين مجازات مدني يا صدور دستورالعمل يا هردو )نمايد، مگر اينكه قبلاً اقدام مقتضي توسط دولت صورت گرفته باشد . چنانچه EPA از اجراي قوانين خودداري كند شهروندان مي توانند با طرح شكايت از آن بخواهند نسبت به اجراي قوانين محيط زيست اقدام نمايد .
شكايت شهروندان :
قوانين محيط زيست بطور روزافزوني حق اقامه دعوي درخصوص جريانات اجرائي مقررات محيط زيست را به شهروندان امريكا اعطاء كرده است. بخش 505 CWA به شهروند اجازه مي دهد تا درموارد مشخص يك دعواي مدني را ( براي مجازات مدني كه قابل پرداخت به خزانه آمريكا بوده ويا براي دستورالعمل ممانعت كننده ) اقامه نمايد . شهروندان به.. افراديكه داراي منافع هستند يا ممكن است براثر نقض قوانين محيط زيست متضرر شوند تعريف شده اند .
دعوي مي تواندعليه هرشخصي كه از استاندارد مربوطه به فاضلابها يا دستور اداري كه بوسيله EPA آمريكا يا مقامات ايالتي ( تحت بخش 309 بند الف CWA صادر شده تخلفي نمايد اقامه شود كه قابل مقايسه با اخطاريه به جريان افتادن عمليات اجرائي درانگليس است. بجاي اين عمل شهروند ممكن است دعوائي عليه EPA امريكا طرح وخواستار انجام وظيفه محوله برآن شود. درهر صورت شهروند مي تواند دستوري جهت هزينه هاي متحمله براي تعيين وكيل اخذ كند .
در رابطه با به جريان انداختن دعوي عليه متخلف لازم است كه يك اخطاريه ابتدايي كه معمولاً ( به مدت 60 روز به دولت فدرال ومقامات ايالتي اجازه انجام عمليات اجرايي ميدهد ) ازسوي شهروند به EPA آمريكا، مقامات ايالتي وشخص آلوده كننده داده شود . علاوه براين اگر ايالت يا EPA شروع به رسيدگي به تخلف بنمايد وبا كمال دقت يك دعوي مدني يا جزائي را برعليه متخلف دنبال كند ( اگر چه شهروند حق دارد در چنين جرياناتي نيز دخالت كند ) مانع طرح دعوي توسط شهروند مي گردد .
همانگونه كه يك شهروند حق دارد درجريان اجرايي قوانين محيط زيست عليه يك متخلف دخالت كند CWA امريكا نيزحق ورود به دعواي شهروند عليه يك متخلف را دارد . مقرراتي كه درمورد شكايت شهروندان مي شود محدود به مواردي است كه تخلفات آتي از سوي متخلفي متحمل بوده ويا تخلف مستمري درجريان باشد . شكايات ودعاوي شهروندان براي مجازات مدني تخلفات قبلي يك متخلف قابل طرح اقامه نيست ( رجوع كنيد به مورد Gwaltnely of smithfield عليه Chesapeake Bay foundation)(10)
اگرچه گفته شد كه يك شهروند درمواردي كه احتمال تخلف درآينده ازسوي متخلف مي رود يا تخلف مستمري درحال حاضر درحال جريان است مي تواند طرح دعوي كند ليكن دردادخواهي Gwaltneiy عليرغم اينكه احتمال وقوع تخلف درآينده به اثبات نرسيد يك مجازات مدني را براساس اينكه متخلف در زمان جريان رسيدگي اشتهار به نقص قوانين محيط زيست داشت تعيين نمود .
اگر مقامات ايالتي يا فدرال نائل به توافق ومصالحه با شخص متخلف در دعوايي شوند . معمولاً جريان دعواي شهروند عليه متخلف اگر چه بطور صحيح آغاز شده باشد متوقف خواهد شد البته هزينه هاي مربوط به تعيين وكيل به شهروند پرداخت خواهد شد . (11) اين مقررات مي تواند بطور مفيدي با حق شهروند طبق مقررات موجود به تجاوز در قانون سال 1990 حمايت محيط زيست ( بخش 82) انگليس ، حق طرح دعوي خصوصي حق طرح پيشنهادات موجود در پيش نويس مستقيم بر مسئوليت مدني بخاطر خسارت ايجاد شده براثر زباله ومعاهده مسئوليت مدني حاصل ازعمليات خطرناك براي محيط زيست مقايسه شود .
نتايج بحث :
بسياري ازتفاوتهاي موجود درنقطه نظرات امريكا وانگليس ناشي از اين است كه در انگلستان حمايت از محيط زيست داراي فرهنگ مخصوص به خود مي باشد . توسط مقررات وقوانين فراوان درخصوص حق اطلاع يابي درآمريكا كه برطبق قانون آزادي اطلاعات صورت مي گيرد واطلاعات خاص به محيط زيستي كه براساس عنوان سوم قانون تجديد اجازه و اصلاح قانون Supefund (12) دراختيارشهروندان دادگاههاي غيردولتي قرارداده مي شود توانايي بيشتري به اينگونه اشخاص وارگانها جهت طرح دعوي ودادخواهي براي اجراي مقررات محيط زيست مي دهد كه اين خود مقامات اجرايي ومسئول را تشويق مي كند كه جريانات اجرايي را درمرحله ودرجه بالاتري پيگيري نمايد .
برخي از اين تمايلات درشهروندان انگليسي نيز ظاهر شده كه با تشكيل گروههاي فشار براساس اطلاعات قابل دسترس ( كه دراداره ثبت وكنترل آلودگي ويا تحت مقررات 1992 اطلاعات محيط زيستي جمع آوري شده)(13) يا تحت فشارگذاشتن ارگانهاي دولتي با ايجاد جريان تجديدنظر قضايي درتصميمات آنها تغييرخصوصي به عمل مي آورند . اگر اين تغيير در فرهنگ عمومي جامعه انگليس باشد بزودي ممكن است به دولت فشار بياورد تا كليه سيستم اجرايي درمورد قوانين محيط زيست را اصلاح كند وبرخي از ويژگيهاي موجود درحقوق آمريكا را وارد حقوق انگليس كند .