تفسير دوگانه از كنوانسيون حقوق درياها - قانون مناطق دريائي ايران واعتراض آمريكا

دكتر جمشيد ممتاز و امير حسين رنجبريان

چكيده : با تصويب قانون مناطق دريايي ايران درسال 1372، بعضي دولتها، از جمله ايالات متحده آمريكا واتحاديه اروپا، نسبت به برخي مفاد آن اعتراض كردند . به اعتقاد اين دولتها قانون مزبور در پاره اي موارد ، به خصوص در زمينه نحوه ترسيم خطوط مبدأ مستقيم وشرايط عبور شناورهاي جنگي بيگانه از درياي سرزميني ايران با قواعد حقوق عرفي و مقررات كنوانسيون حقوق درياها درتضاد است . اين مقاله با بررسي سوابق موضوع درسومين كنفرانس حقوق درياها، عملكرد دولتها و نقطه نظرهاي حقوقدانان در پي پاسخ دادن به اين اعتراضها است، همچنين مي كوشد نشان دهدكه برخي ازمواد كنوانسيون حقوق درياها درعمل باتفسيري دوگانه روبه رو شده اند . در پايان نيز ضرورت تبادل نظر دولتها و مراجع بين المللي به منظور يافتن راهي براي حفاظت از جهان شمولي كنوانسيون يادآوري مي شود .
مقدمه :
در 31 فروردين ماه 1372 ، قانون مناطق دريايي جمهوري اسلامي ايران در خليج فارس و درياي عمان به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد . هدف از تصويب اين قانون تمركز مقررات پراكنده مربوط به مناطق دريايي ايران، هماهنگي وتطبيق آن با كنوانسيونهاي 1958 و 1982 حقوق درياها ( قانون موافقتنامه مربوط به اجراي مفاد كنوانسيون سازمان ملل متحد در زمينه حقوق درياها مصوب 19 آذر 1361 هجري شمسي برابر با 10 دسامبر 1982 ميلادي راجع به حفظ و مديريت ذخاير ماهيان مهاجر و دوكاشانه اي ) و همچنين تغيير برخي مقررات قبلي در اين زمينه بود .
همانگونه كه انتظار مي رفت اين قانون واكنش سياسي وحقوقي برخي دولتها را برانگيخت ودولتهايي چند در مقام اعتراض به آن برآمدند؛ از جمله اين اعتراضها، اعتراض دولت آمريكا بود ، اعتراضي كه به نوعي با اعمال فشار درمناطق مذكور در قانون همراه بوده است . اعتراض عمده امريكا به چگونگي ترسيم خطوط مبدأ مستقيم ومشروط شدن عبور شناورهاي جنگي ازدرياي سرزميني ايران به موافقت قبلي دولت ايران است . بنابرادعاي دولت آمريكا، اين اعتراض نه به انگيزه هاي سياسي بلكه براي تبيين موضع حقوقي اين دولت واعمال همان سياستي است كه دولت آمريكا از بيست سال پيش تاكنون در پيش داشته است وبراساس آن باهرگونه محدود كردن آزادي كشتيراني از طريق گسترش آبهاي داخلي مقابله شده است . مقاله حاضر در پاسخ به آن اعتراض واعتراضهاي مشابه وبراي اثبات حقانيت دولت جمهوري اسلامي ايران در تصويب قانون ياد شده به رشته تحرير درآمده است .
در سال 1983، پروفسور دوپويي در نشست سالانه حقوقدانان چنين گفت : « پس از ده سال مذاكرات سخت وطاقت فرسا، نبايد تصور كرد كه مقررات اصلي كنوانسيون با تفسيرهايي متضاد روبه رو نخواهد شد.» (1) مقررات ملي اي كه درآن دوره ده ساله به تصويب رسيده بود، مواضع بعضي دولتها دراجلاس پاياني كنفرانس حقوق درياها و بيانيه هاي صادره هنگام امضاي كنوانسيون(2) همگي حكايت ازتفسيرهاي متضاد مي كرد.(3) از آن زمان به بعد، اين حركت گسترش يافته است وبعضي دولتها با تفسيري يكجانبه از كنونسيون در صدد برآمده اند تا مطابق تلقي خويش آثار حقوقي پاره اي مقررات آن را نسبت به خود تعديل كرده يا خود را از آن بركنار دارند .(4) چنين وضعي واكنش دولتهايي را بر مي انگيخت كه اين تفاسير را مردود مي شمردند . در ميان مقررات كنوانسيون اين مجادلات بيشتر درباره مسأله ترسيم خطوط مبدأ مستقيم و عبور شناورهاي جنگي از درياي سرزميني درگرفته است، اما در عالم واقع منشأ اصلي اختلافات، سياست ملي دولتها دردرياها وداعيه هاي ناهمگون آنهاست وتفسيرهاي دوگانه ازكنوانسيون حقوق درياها حقوق بين الملل عام فقط ابزاري براي نماياندن آن اختلافات است. اين تفسيرها هرچند پوششي برسياست بحري وملي گرايي دولتها در درياها به نظر مي رسند، ولي استدلالهاي حقوقي مطرح شده درخلال آنها برغناي مباحث مي افزايد .
قسمت اول . تفسيرهاي دوگانه از كنوانسيون ؛ ابزار سياست ملي
بسياري از دولتها با ارايه تفسيري موسع از مفهوم امنيت، خواهان تحكيم موقعيت خود درآبهاي مجاورشان هستند واقدام به گسترش قلمروي دريايي ملي مي كنند . كاملاً بديهي است كه چنين اقدامي با واكنش دسته ديگري ازدولتها روبه رو شود كه نگران حفظ منافع خود و تأمين آزادي كشتيراني هستند.
بند يكم. امنيت ملي ومحدوديت آزادي كشتيراني
براي پيشگيري از تردد غير مجاز از جانب دريا و تأمين امنيت دريايي، دولتها بيش از پيش به جابه جايي خطوط مبدأ به سمت دريا روي مي آورند، خطوطي كه عرض درياي سرزميني از انجا تعيين مي شود.(5) درنتيجه اين جابجايي، منطقه وسيع تري از دريا جزو آبهاي داخلي مي شود؛ علاوه براين، جمع اندكي از دولتهاي ساحلي براي تأمين امنيت كامل خود، مقررات خاصي براي عبور شناورهاي جنگي از درياي سرزميني به اجرا مي گذارند .(6)
1 - جلو بردن خطوط مبدأ درعرض دريا
بكارگيري خطوط مبدأ مستقيم يا خط آب براي جلوبردن خطوط مبدأ به سمت دريا رويه اي كاملاً رايج است. اين اقدام گاه به لحاظ اهميت حياتي منافع سياسي و اقتصادي، وگاه براي حفاظت از محيط زيست صورت مي پذيرد. بنابر مطالعات اداره جغرافيايي وزارت خارجه آمريكا در سال 1992 (1371)، بيش از هفتاد دولت روش خطوط مبدأ مستقيم را بكار گرفته اند . (7) براي ترسيم اين خطوط، از دو شيوه بطور جداگانه استفاده ميشود يا آنكه اغلب هر دو شيوه را باهم به كار مي گيرند . شيوه اول مبتني است بر انتخاب نقاط مناسبي ازخط جزر آب درجزاير و برآمدگيهاي جزري و در شيوه دوم ، نقاط اتصال قسمتهاي مختلف خط مبدأ از خط جزر در قلمروي خشكي تعيين مي شوند .
الف. با اعمال شيوه اول مي توان هم ابهاي بين جزاير كم وبيش دور از خشكي وهم آبهاي بين جزايري راكه مجمع الجزايري ساحلي تشكيل مي دهند، به انضمام آبهاي داخلي درآورد .
بعضي ازخطوطي كه به اين طريق ترسيم شده اند جاي تأمل بيشتري دارند، خطوطي كه قسمتهايي از آنها به نقاطي از جزاير بسيار دور از ساحل اصلي متصل شده است . نخست به عملكرد دولت چين در اينباره مي پردازيم . البته اين دولت تاكنون نقشه اي از نقاط اتصال خطوط مبدأ خود را، كه قانون سال 1992 راجع به درياي سرزميني بدان استناد كرده ، منتشر نكرده است؛ ولي با توجه به اعلاميه سال 1958 دولت چين راجع به درياي سرزميني چين مي نمايد كه نقطه اي از جزيره كوچكي در 69 مايلي سواحل چين را به خطوط مستقيم خود متصل كرده است .(8) ويتنام نيز به همين طريق و براساس اعلاميه سال 1982 راجع به خطوط مبدأ ، جزيره اي در فاصله 74 مايلي ازساحل را يكي ازنقاط اتصال خط مبدأ خود قرار داده است. (9) دولت ميانمار(برمه) نيز رويه اي مشابه دارد؛ درحالي كه مطابق فرمان سال 1968 تمام نقاط اتصال خطوط مستقيم ازجزايري نزديك به ساحل تعيين شده اند، يكي از اين خطوط مستقيم، به طول 222 مايل، به نقطه اي مي رسد كه 75 مايل از سرزمين اصلي دور است .(10) در ميان موارد بارز ترسيم خطوط مستقيم، سه مورد ياد شده از آن جهت كاملاً نمايانند كه با اين شيوه هرسه دولت توانسته اند مناطق بسيار وسيعي از دريا را به هم پيوند داده ، جزو آبهاي داخلي خود كنند . بدين ترتيب، دولت ميانمار با اختصاص كل خليج مارتابان، به مساحت 49 هزار كيلومتر مربع، منطقه اي را از آن خودكرده است كه مساحت اش با كشور دانمارك برابري مي كند . (11)
برهمين منوال بعضي از دولتها كه مجمع الجزايري در اختيار دارند با ترسيم خطوط مبدأ مجمع الجزايري، آبهاي ميان اين جزاير را به قلمروي دريايي خود درآورده اند؛ دولت كانادا از آن جمله است، در تاريخ 10 سپتامبر 1985 ، وزير خارجه كانادا در مقابل مجلس اين كشور اعلام كرد كه گرداگرد محيط خارجي مجمع الجزاير قطبي كانادا تا مدار 83 شمالي، خطوط مبدأ مستقيم ترسيم شده است. (12) نمونه قابل ذكر ديگر، خطوط مبدأ مجمع الجزايري در باله ارس ( Baleares ) در نزديكي سواحل اسپانيا است كه بر اساس فرمان شاهي 5 اوت 1977 ترسيم شده اند.(13) لذا، مي توان گفت جزيره هايي كه در ترسيم خطوط مبدأ مستقيم داخل شده اند دراغلب موارد بسيار دور از قلمروي اصلي دولتها قرار گرفته اند . جزاير گالاپاگوس ( Galapagos ) متعلق به اكوادر(14) ، جزاير فرو ( Feroe ) متعلق به دانمارك(15) و جزاير فالكلند، كه همچنان تحت حاكميت انگلستان هستند ،(16) نمونه هاي بارز اين قبيل جزايرند .
ب. اما شيوه دوم معمولاً زماني بكار مي آيد كه جزيره اي درنزديكي ساحل وجود ندارد ، ولي خود سواحل تورفتگي دارند . با اين روش بعضي دولتها مي توانند خطوط مستقيمي بسيار طولاني رسم كنند تا همه سطح آبهاي داخل پيش آمدگيهاي ساحل را جزو آبهاي داخلي خود كنند . اين همان روش مقرر در ماده 10 كنوانسيون حقوق درياهاست كه هدف آن داخل كردن خور يا خليجهاي كوچك، يعني فرورفتگي «كاملاً مشخص » ساحل، در آبهاي داخلي است . دردرياي كارائيب، دولت كلمبيا با همين روش وبنا بر فرمان سال 1984 ، اقدام به ترسيم خطوط مستقيمي كرده است كه طول يكي از آنها به 130 مايل مي رسد.(17) دولت پرتغال هم براساس مصوبه سال 1985، به همين ترتيب، نقاطي از سواحل پرتغال، به خصوص در قسمتهاي جنوبي آن، را براي ترسيم خطوط مستقيم تعيين كرده است ؛ هرچند كه اين خطوط نسبت به خطوط كلمبيا طول كمتري دارند .(18)
2 - وضع مقررات براي عبور شناورهاي جنگي از درياي سرزميني
رويه دولتها را درخصوص شناورهاي جنگي بيگانه از درياي سرزميني مي توان از تعداد فراوان قوانين داخلي آنها در اين باب باز جست كه در برخي موارد نيز دراعلاميه هاي صادره هنگام امضا يا اعلاميه هاي پيوست سند تصويب كنوانسيون حقوق درياها ظهور يافته است . از بررسي اين قوانين چنين بر مي آيد كه شمار اندكي از دولتها حق عبور بي ضرر را صريحاً به رسميت مي شناسند . درحال كه قانونگذاران ملي عموماً بدين موضوع نپرداخته اند، تاكنون بيش از 40 دولت اعمال حق عبول بي ضرر را بنا بر دلايل امنيتي، منوط به كسب اجازه قبلي يا اطلاع قبلي كرده اند.(19)
كسب اجازه قبلي : حدود پانزده دولت مدعي هستند كه عبور شناور جنگي از درياي سرزميني منوط به كسب اجازه مقدماتي است. سابقه قانونگذاري عده اي از اين دولتها مانند بنگلادش، ميانمار، پاكستان، سومالي، سريلانكا و گرانادا به دهه هفتاد ميلادي باز مي گردد؛ هرچند عموماً از آن زمان تاكنون اقدامي نكرده اند كه دلالت بر اراده آنها در اعمال شرط مزبور كند . از ميان دولتهايي كه اخيراً قوانيني وضع كرده اندكه به صراحت عبور را مشروط به اجازه قبلي كرده است ، مي توان چين(20) ، امارات عربي متحده(21) وايران (22) را نام برد . شايان ذكر است بعضي دولتها كه در سالهاي اخير قانون جديدي دراين خصوص وضع نكرده اند دراعلاميه هاي پيوست به اسناد تصويب كنوانسيون حقوق درياها به صراحت اين شرط را بيان كرده اند؛ دولتهاي كيپ ورد، عمان ويمن از آن جمله اند .(23)
اطلاع قبلي : بيش از بيست دولت عبور شناور جنگي از درياي سرزميني را فقط به اطلاع قبلي مشروط كرده اند؛ از اين جمع، دولتهاي سوئد، فنلاند(24) و دانمارك(25) قابل ذكرند كه اين امر نشانگر علائق ودرك مشترك آنها دردرياي بالتيك است.(26)
البته اين سياست خاص گروه معيني از دولتها نيست، زيرا هم قدرتهاي متوسطي چون مصر(27) و هند (28) از آن پيروي مي كنند وهم دولتهاي كوچك و ذره اي مانند گويان، جمهوري دومينيكن وسيشل.(29) نيز ازدولتهايي بايد ياد كرد كه هنوز قانوني در اين باب تصويب نكرده اند، ولي حق قانونگذاري را براي آينده محفوظ دانسته اند تادر صورت اقتضا خواستار اطلاع قبلي شناورهاي جنگي براي عبور ازدرياي سرزميني شوند؛ به عنوان مثال، وزارت دفاع لهستان مطابق قانون وظيفه دارد تا شروط عبور شناورهاي جنگي بيگانه از درياي سرزميني اين دولت را تعيين كند(30) همچنين دولت مالت دراعلاميه صادره هنگام تصويب كنوانسيون حقوق درياها يادآور شده است كه برخي دولتها عبوراين شناورها ازدرياي سرزميني را منوط به اطلاع قبلي كرده اند و مالت هم حق قانونگذاري دراين زمينه را براي خود محفوظ مي دارد(31)
دولت كرواسي هم چندي پيش در اعلاميه جانشيني در كنوانسيون حقوق درياها اعلام كرد : « در حقوق بين الملل عام قاعده اي وجود ندارد كه دولت ساحلي را از وضع قانون مبتني بر الزام شناورهاي خارجي خواهان عبور بي ضرر به اطلاع از قصد خود براي عبور از آبهاي سرزميني ومحدود كردن تعداد شناورهاي جنگي مجاز به عبور بي ضرر دريك زمان منع كند . » (32)
بدون ترديد آن دولت ساحلي كه مقرراتي درباره عبور شناورهاي جنگي بيگانه وضع مي كند نگران حفظ امنيت اش است . دولتي كه عبور اين شناورها را مشروط به اجازه يا اطلاع قبلي مي كند خطرآن را براي امنيت اش نيز مي پذيرد و ميخواهد با وضع اين مقررات، قبل ازآنكه آن شناورلطمه جدي به امنيت اش بزند از عبور آن جلوگيري كند؛ وانگهي از اين طريق، دولت ساحلي مي تواند از حضور شناورهاي جنگي در درياي سرزميني خود مطلع شود وتحركات آنها را بهتر زير نظر بگيرد. اين شيوه به طور كامل نگرانيهاي آن دسته از دولتهايي را برطرف مي كند كه با داشتن سواحلي طولاني وسايل لازم وكافي براي نظارت و مراقبت از مناطق دريايي تحت حاكميت خود دراختيار ندارند .(33)
بند دوم. پيشقدمي بعضي دولتها براي تأمين آزادي دريانوردي
اقدامات متعدد عده اي از دولتها ، در سالهاي اخير، براي آنكه منطقه وسيع تري از دريا را جزو آبهاي داخلي كنند، عده اي ديگر را به واكنش واداشته است. از آن ميان، « تلاش جهاني » ايالات متحده آمريكا براي دفاع از آزادي دريانوردي درخور توجهي خاص است. درواقع ، مبارزه آمريكا چيزي جداي از اعتراضهاي موردي ديگر دولتهاست .
1. « تلاش جهاني » آمريكا در دفاع از آزادي دريانوردي
ايالات متحده آمريكا از سال 1979 (1358) تاكنون خود را متعهد به حفظ و رعايت آزادي دريانوردي در سراسر جهان كرده است . اين سياست، موسوم به « برنامه آزادي دريانوردي »(34) ،با اعلاميه 10 مارس 1983 ريگان، رئيس جمهور وقت آمريكا، به شكلي سازمان يافته مطرح ودنبال شده است.(35) در عمل، آمريكا مدعي اعمال نوعي « دفاع اجتماعي » ( actio popularis )(36) به نفع جامعه بين المللي است .
اعلاميه ياد شده پيش از هر چيز متضمن بياني ديپلماتيك است كه ازآن طريق دولت آمريكا به شكلي دقيق هرگونه اقدامي يكجانبه كه منجر به محدوديت آزادي دريانوردي شود مردود شمرده است. برهمين اساس امريكا به دولتهايي كه به زعم خودش قوانين افراطي تصويب كرده اند به دفعات اعتراض كرده است. دواير مربوطه در وزارت خارجه آمريكا موارد مزبوررا تا سال 1992 ( 1371) بدين شرح احصا كرده اند : تصميمات يكجانبه براي خليجهاي تاريخي، پانزده مورد؛ ترسيم خطوط مبدأ مستقيم ، بيست و پنج مورد و وضع مقررات براي عبور شناورهاي جنگي از درياي سرزميني ، سي وهشت مورد .(37)
يكي از آخرين اعتراضهاي آمريكا ، اعتراض به قانون مناطق دريايي ايران است . دراين اعتراضيه تصريح شده كه اعتراض به ايران نه فقط منحصر به ايران، بكله بخشي از تلاش جهاني امريكا براي حفظ وحراست حقوق و آزاديهاي شناخته شده جهاني به نفع جامعه بين المللي است .» (38)
همچنين بدين منظور آمريكا سلسله گفت وگوهاي دوجانبه اي با ساير دولتها واز جمله اتحاد جماهير شوروي سابق ترتيب داد. مذاكرات آمريكا و شوروي در اين خصوص منجر به صدور اعلاميه مشتركي در 23 سپتامبر 1989 شد و بدين طريق طرفين نسبت به تفسيري يكسان ازمواد كنوانسيون راجع به عبور بي ضرر از درياي سرزميني همداستان شدند . (39)
وجه دوم برنامه آمريكا، تأكيد واعمال موثر حقوق وآزادي كشتيراني و پرواز در مناطقي است كه دولتها مدعي حاكميت برآن هستند. از همين رو، نيروهاي دريايي و هوايي ايالات متحده از سال 1979 تا به امروز سالانه بين 30 تا 40 عمليات نظامي در آبها وفضاي مناطق مورد ادعاي حدود 35 دولت انجام مي دهند .(40)
2. اعتراض ديگر دولتها به محدوديت آزادي دريانوردي
درحالي كه دولتهاي عضو اتحاديه اروپا سياست مشتركي در باب خطوط مبدأ و نحوه عبور از درياي سرزميني ندارند، چندي است كه اعتراضيه هايي بنام اين اتحاديه صادر مي شود. اعتراض انگلستان به كانادا به جهت ترسيم خطوط مستقيم پيرامون مجمع الجزاير قطبي ، نمونه اي از اين دست است .(41) چندي پيش دولت آلمان هم به نوبه خود وبه نام اتحاديه اروپا به دولتهاي ايران وتايلند اعتراض كرد. اعتراض اول، در تاريخ 14 دسامبر 1994 (23 آذر 1373 ) ، به قانون مناطق دريايي ايران وبه خصوص به موادي بود كه ورود شناور جنگي به درياي سرزميني را منوط به موافقت قبلي كرده است . اعتراض دوم، در 23 دسامبر 1994 ( 2 دي 1373 ) ، به تايلند واز جهت تعدادي از خطوط مبدأ مستقيم بود كه از نظرآلمان آنها بسيار بيش از حد معمول است. جالب است بدانيم فنلاند وسوئد، كه بدين طريق درمقابل ايران موضعي مشترك با اتحاديه اروپا گرفته اند، در درياي سرزميني خودشان چنين مقرراتي رابراي شناورهاي جنگي وضع كرده اند.(42) همين انتقاد به دولت پرتغال هم وارد است، زيرا شيوه پرتغال درترسيم خطوط مبدأ مستقيم شباهت بسياري به روش ايران وتايلند دارد، همان روشي كه پرتغال در ردآن با اتحاديه اروپا هم سخن شده است .
در اين ميان، ايتاليا هنگام تصويب و آلمان هنگام الحاق به كنوانسيون حقوق درياها، البته تنها به نام خود ، اعلاميه هايي صادر كرده اند واز آن طريق هرنوع مقررات ناظر بر مشروط كردن عبور بي ضرر بعضي از شناورها به اجازه يا اطلاع قبلي را مردود شمرده اند . (43)
واضح است كه دراين گفتار كوتاه مجالي براي طرح و بررسي كليه اعتراضها دراين زمينه نيست، لذا، ذكر اين نكته كافي است كه معمولاً قدرتهاي دريايي چنين اعتراضهايي را طرح مي كنند، قدرتهايي كه بنابر منافع ملي خود نگران آزادي دريانوردي در سراسر جهان هستند وديگر دولتها لب به اعتراض نمي گشايند مگر آنكه به واسطه گسترش محدوده تحت صلاحيت همسايگان خود، حقوقشان بطور مستقيم در معرض تهديد باشد. ذكر دو نمونه از اين قبيل اعتراضها خالي از فايده نيست .
نمونه نخست، يادداشت مورخ 15 بهمن 1361 ( 4 فوريه 1983 ) جمهوري اسلامي ايران در پاسخ به يادداشت دولت عمان است كه از آن طريق عمان گسترش حدود درياي سرزميني خود را به اطلاع ايران رسانده بود . اين گسترش در اثر ترسيم دوباره خطوط مبدأ مستقيم عمان در تنگه هزمز پديد آمده بود.(44) دولت ايران در يادداشت خود تصريح كرد كه اين گسترش به هيچ وجه وضعيت حقوقي آبها را از حيث عبور شناورها تغيير نمي دهد . نمونه دوم، اعلاميه 22 نوامبر 1985 تايلند خطاب به ويتنام است. در اين اعلاميه ، موضع وحقوق خود را در قبال ترسيم خطوط مبدأ مستقيم ويتنام محفوظ خوانده است . با ترسيم اين خطوط بخشي از آبهاي خليج تايلند و خليج تونكين دراختيار ويتنام قرار مي گرفت .(45)
قسمت دوم. تفسيرهاي دوگانه در مقام استدلال
در تفسير كنوانسيون حقوق درياها دلايل با تكيه بردو مبناي اصلي اقامه مي شوند : نخست ماهيت حقوقي مقررات كنوانسيون در اين خصوص و دوم، نص و روح اين مقررات .
بند يكم. ماهيت حقوقي مقررات كنوانسيون
بطور كلي بحث درباره ماهيت حقوقي مقررات كنوانسيون تنها به منظور ارايه تفسيري مضيق از قواعد عبور بي ضرر صورت مي گيرد. دولتهايي كه قائل به قيد وشرط براي عبور شناور جنگي از درياي سرزميني هستند با تكيه براين تفسير، معتقدند عبور بي ضرر اين شناورها صرفاً ماهيتي قراردادي دارد؛ اين همان نظري است كه قدرتهاي دريايي با قاطعيت مردود مي دانند .
1. قاعده عبور بي ضرر شناور جنگي ازدرياي سرزميني مبنايي قراردادي دارد
در آخرين مرحله كار كنفرانس حقوق درياها مسأله ماهيت حقوقي كنوانسيون با شدت وحدت تمام مطرح شد، مسأله اي كه بنا برنظر رئيس كنفرانس يكي از مهمترين موضوعات مطرح در اعلاميه هاي اجلاس پاياني بود. به همين جهت، رئيس كنفرانس در بيانيه اختتاميه خود متذكر اين نكته شد كه كنوانسيون حقوق درياها كنوانسيوني تدوينگر نيست .
به اعتقاد وي « استدلالي كه كنوانسيون را، بجز فصل يازده، تدوينگر حقوق عرفي يا بيانگر رويه بين المللي جاري مي داند از واقعيت به دور مانده ، به لحاظ حقوقي قابل دفاع نيست .»(46) درهمان ايام، علماي حقوق نيز به اين موضوع پرداخته بودند. جمعي از حقوقدانان، كه سمت نمايندگي دولتهايشان را داشتند، سهم بسزايي در مذاكرات داشته، براي تبيين ماهيت حقوقي كنوانسيون وبه خصوص مقررات عبور بي ضرر شناورهاي جنگي از درياي سرزميني تلاش زيادي كردند . البته نبايد از ياد برد كه چنين كاري چندان سهل وساده نبود. از آن رو كه كنفرانس شيوه « يكجا و درهم » ( Pakage Deal ) را براي تصويب كنوانسيون به كار گرفته بود واحراز اعتقادي جمعي وبه تعبيري « الزام رواني » ( opinio juris )(47) در اين خصوص به سادگي ميسر نبود .
بنابر اعتقاد لاشارير،اين شيوه رابطه اي تصنعي بين مسائلي برقرار مي كرد كه اساساً متفاوت ازهم بودند . به همين دليل وي معتقد است كه نظر موافق يك هيأت نمايندگي با ماده اي ازمتن مورد مذاكره الزاماً به معناي بيان قاعده اي عرفي نيست.(48)
بدين لحاظ، چنانچه نظام عبور از درياي سرزميني به شكل پيش بيني شده درمتون مورد مذاكره بر مبناي تمايز بين انواع كشتي ها استوار نشده باشد، نمي توان آن را دليلي بر ماهيت عرفي قاعده عبور بي ضرر شناورهاي جنگي مقرر دركنوانسيون تلقي كرد. ديگر حقوقدانان ، مانند آكسمن(49)، ريفاگن(50)، و پنتو(51) نيز بطور مبسوط به اين بحث پرداخته اند؛ به نظر آنان، قاعده عبور بي ضرر جزئي از روش بررسي يكجاي كنوانسيون و ترجمان توافقي است كه مبين توازن جديدي بين منافع دولتهاي ساحلي و قدرتهاي دريايي است .
علاوه براين، ماده 21 كنوانسيون حقوق درياها، تحت عنوان « قوانين و مقررات دولت ساحلي راجع به عبور بي ضرر »، بدون نظر مخالف به تصويب نرسيد؛ زيرا 27 دولت تا آخرين روزهاي مذاكرات بر اضافه كردن كلمه « امنيت » در بند ح پاراگراف يك اين ماده پاي مي فشردند. اگرماده 21 بدين صورت اصلاح مي شد، به تقويت مبناي حقوقي قانونگذاري اين دسته از دولتها درمورد مشروط كردن عبور شناورهاي جنگي به اجازه يا اطلاع قبلي مي انجاميد؛ در نتيجه اين اصلاح وبا وضع مقرراتي از اين قبيل ، اسباب مشروعيت اقدام دولت ساحلي براي پيشگيري از نقض مقررات امنتي فراهم مي آمد .(52) البته درنهايت دولتهاي خواهان اصلاح ماده 21 بنا بردرخواست رئيس كنفرانس ازخواسته خود منصرف شدند، ولي رئيس كنفرانس در بيانيه اي كه در 26 آوريل 1982 به همين مناسبت منتشر كرد نظر دولتهاي مزبور را به روشني بيان كرد كه : « به رغم انصراف، آنها تأكيد كرده اند كه اين تصميم هيچ تأثيري بر حقوق دولتهاي ساحلي در اتخاذ تدابير مربوط به حفظ منافع امنيتي آنها ندارند .» (53)
اين موضوع، يعني تصويب بدون مخالفت مواد كنوانسيون حقوق درياها، معياري است كه ديوان بين المللي دادگستري اهميت تعيين كننده اي براي آن قائل است. اين اهميت از آن روست كه در تشخيص ميزان ارتباط و التزام طرفين يك اختلاف به اين مواد، به عنوان قواعدي از حقوق بين المللي، تأثيري قاطع دارد .(54)
2. قاعده عبور بي ضرر شناور جنگي ازدرياي سرزميني مبناي عرفي دارد
در اعلاميه هاي جوابيه آمريكا، ايتاليا، فرانسه و جمهوري فدرال آلمان(55) تأكيد شده كه كنوانسيون حقوق درياها بدون هيچ ابهامي مويد و مبين قاعده اي عرفي است كه براساس آن همه شناورها، شامل شناورهاي جنگي، حق عبور بي ضرر از درياي سرزميني را دارند . از ديدگاه اين دولتها، هيچ يك از مواد مربوطه دركنوانسيون كه قواعد حقوق بين الملل موضوعه را تدوين كرده است نبايد به گونه اي تعبير شود كه به دولت ساحلي امكان دهد عبور بي ضرر بعضي از شناورها را به اجازه يا اطلاع قبلي مشروط كند . اين دولتها با همين استدلال هر نوع مقرراتي كه عبور را منوط به اجازه يا اطلاع كند يكسره مردود مي دانند.(56) البته در اوضاع كنوني، كه جمع كثيري از دولتها عبور بعضي از شناورها راهمچنان مقيد به شرايطي مي كنند و حقوق بين الملل دراين خصوص درمرحله توسعه است ، اظهار نظر قطعي درباره ماهيت حقوقي مقررات عبور بي ضرر دركنوانسيون 1982، كاري سخت و مخاطره آميز است . با اين حال، همداستان با تروس، حقوقدانان ايتاليايي، مي توان گفت : « كنوانسيون به شكلي غالب گرايش به شمول قاعده عرفي عبور بي ضرر به شناورهاي جنگي را تقويت كرده است . »(57)
دراينباره مي توان به عملكرد بعضي از دولتها، مانند برزيل،(58) اشاره كرد كه طي كنفرانس حقوق درياها خواهان اعمال محدوديت برعبور شناورهاي جنگي بودند ، ولي پس از آن در قوانين داخلي خود اين موضوع را به سكوت برگزار كردند.(59) در عين حال عده ديگري از همين دولتها اصولاً قانوني دراين خصوص وضع نكرده اند.(60) بدين لحاظ، هنگامي كه به قوانين مصوب دهه هفتاد و مواضع دولتها در زمان برگزاري كنفرانس به عنوان دلايل اثبات رويه موجود استناد مي شود، بايد دقت و احتياط بيشتري به كار برد .
به هرترتيب، با لازم الاجرا شدن كنوانسيون حقوق درياها(61) وبا توجه به اينكه كنوانسيون به تصويب دسته اي ازدولتها كه قوانيني محدود كننده براي عبور شناورهاي جنگي از درياي سرزميني وضع كرده اند نيز رسيده است، به نظر مي ايد كه زمان چنين بحثهايي سپري شده است وجز در مواردي اندك فايده اي دربرنخواهد داشت . لذا، دولتها بايد راه حلهاي ديگري بجويند كه از آن ميان، توجهي خاص به نص و روح كنوانسيون به منظور استوار كردن قوانين خود بر مبنايي محكم ضروري مي نمايد .
بند دوم . نص و روح كنوانسيون حقوق درياها
در كنوانسيون حقوق درياها ، ماده 7 به مسأله ترسيم خطوط مبدأ و مواد 19، 21 و 25 به عبور بي ضرر اختصاص يافته است . استناد واستنتاج از نص و روح اين مواد از آن روناگزيراست كه همه عبارات آن به شكلي روشن وصريح نگاشته نشده اند و بدين سبب راه تفسيرهايي متضاد يا موسع از اين مواد گشوده است .
1. ابهام كنوانسيون از حيث ترسيم خطوط مبدأ مستقيم
ماده 7 كنوانسيون 1982، كه با اندك تغييري همان ماده 4 كنوانسيون 1958 ژنو راجع به درياي سرزميني و منطقه نظارت است، نه تنها شرايط كاربرد خطوط مبدأ بلكه شرايط ترسيم آن را هم تعيين كرده است . شرايط مزبورناظر به طبيعت وخصوصيات جغرافيايي ساحل است وبرهمين اساس، بندهاي 1 و2 ماده7 ، سه موقعيت متفاوت را درنظر گرفته است: زماني كه « سواحل بسيار دندانه دار و بريده است» يا « زنجيره اي از جزاير درامتداد ساحل ودرنزديكي آن قرار دارد » ومواردي « كه بخاطر وجود دلتا يا شرايط طبيعي ديگر، ساحل بسيار بي ثبات است» . در موارد اول و دوم، موقعيتهاي جغرافيايي ياد شده به شكلي كلي وبدون صراحت كافي بيان شده اند . لذا، براي پرهيز از تفسيري بسيار موسع از آن وافراط در بكارگيري خطوط مستقيم، بندهاي 3 و 4 همين ماده سه شرط را مقرر كرده است : « خطوط مبدأ مستقيم نبايد بطور فاحش از مسير طبيعي ساحل دور باشند »؛ « مناطق بين خطوط بايد به اندازه كافي نزديك قلمروي زميني باشد » ودست آخر اينكه اين خطوط نبايد « از برآمدگيهاي جزري ترسيم شود ، مگر اينكه چراغهاي دريايي يا تأسيسات مشابهي كه بطور دائم ازآب بيرون هستند درآنها ساخته شده باشند» يا آنكه كشيدن خطوط مستقيم از آنها مورد شناسايي بين المللي قرار گرفته باشد . اگر اسباب تحقق شرط سوم به سادگي قابل بررسي و احراز باشد، دو شرط نخست، كه مبهم بوده ودست دولتهاي ساحلي را در ارزيابي آن بازگذارده اند ، اين چنين نخواهند بود .(62)
مشكل بخصوص زماني بروز مي كند كه امتداد كلي خطوط مبدأ مورد اعتراض باشد وادعا شود كه به طرز محسوسي از امتداد ساحل به دور افتاده است . ديوان بين المللي دادگستري در رأي سال 1951 در قضيه شيلات، بين انگلستان و نروژ، يادآور شده بود كه اين شرط « فاقد هرنوع دقت و صراحت رياضي است .»(63) چندي پس از آن، كميته كارشناسي مسائل درياي سرزميني نيز به همين نتيجه رسيد. كميته مزبور، درآوريل 1953 ، به منظور كمك به كميسيون حقوق بين الملل درامر تدوين حقوق درياها تشكيل شده بود. اين كميته در گزارش خود براين نكته تأكيد كرد كه « در بسياري از موارد مي توان امتدادي كلي از ساحل به دست داد و ارزيابي اين امتداد به عوامل مختلف وبه خصوص به مقياس نقشه هاي مورد استفاده واحتساب طور سواحل بستگي دارد . » (64)
به منظور حل مشكل و دستيابي به معياري دقيق و عيني، كميته كارشناسي پيشنهاد كرد كه يك حداكثر براي طول قسمتهاي خطوط مستقيم تعيين شود. كميسيون حقوق بين الملل اين راه حل را پذيرفت ، ولي در كنفرانس 1958 ژنو نسبت به اندازه دقيق آن توافقي حاصل نشد، اين اندازه مي بايست متناسب با موقعيتهاي گوناگون جغرافيايي در سراسر جهان و پاسخگوي همه ادعاها مي بود . كنوانسيون 1982 حقوق درياها نيز از ميان خطوط مستقيم تنها حداكثر طول خطوط مبدأ مجمع الجزايري را تعيين كرده وبه ديگر موارد نپرداخته است .(65)
هم اكنون، با گذشت سالها، اين نقيصه همچنان باقي است. اگر كنوانسيون حداكثر طول خطوط مبدأ را تعيين كرده بود ، مرجع استناد دولتهايي مي شد كه به ترسيم بعضي از اين خطوط معترضند و از آن گذشته به اختلاف آرا نيز پايان مي داد . اين نقيصه در حالي است كه كنوانسيون ملاكهاي قطعي ديگري هم به دست نداده است. اعتراضات آمريكا واتحاديه اروپا به قانون مناطق دريايي ايران هم از اين نقص نشأت مي گيرد. در هردو مورد بطول « بيش ازحد » قسمتهايي ازخطوط مبدأ ايران اعتراض شده است . به اعتقاد دولت آمريكا « حداكثر طول هر قسمت ازخطوط مبدأ مستقيم نبايد از 24 مايل بيشتر باشد » ؛حال آنكه اين ادعا هيچ مبنايي درحقوق بين الملل موضوعه ندارد و طبعاً نقطع پاياني هم بر اين بحث وجدل نخواهد بود . اگر 24 مايلي كه دولت امريكا به آن اشاره كرده، همان فاصله اي است كه كنوانسيون براي نقاط ورودي طبيعي يك خليج تعيين كرده تا بتوان با اتصال آن دو يا كشيدن خط مستقيم، خليج را جزو آبهاي داخلي كرد، بايد گفت كه نمي توان آن را به عنوان طول متوسط به ديگر خطوط مبدأ موجود تسري داد . در واقع با ملاحظه تعداد افزاينده دولتهاي ساحلي كه خطوط مبدأ مستقيم را به كار گرفته اند، به دشواري مي توان رويه دولتها را ناديده گرفت ؛ موضوعي كه عموماً از آن غفلت شده است .
تا پيش از برگزاري كنفرانس سوم حقوق درياها، 24 دولت ادعاهاي خود را در اين زمينه مطرح كرده بودند. درآن زمان،حداكثر طول خطوط مستقيم اين دولتها بطور متوسط 61 مايل بود .(66) مطالعات اخير دراين خصوص متأسفانه از اين بابت ناقص است وطول متوسط اين خطوط را به دست نمي دهد . دستيابي به اين طول متوسط نشانه ومبناي محكمي براي اثبات مشروعيت و درستي همان ادعاهايي خواهد بود كه بعضي آن رابيش ازحد واندازه خوانده اند .
2. مفهوم عبور بي ضرر دركنوانسيون حقوق درياها
براساس بند 2 ماده كنوانسيون، تحت عنوان « مفهوم عبور بي ضرر »، اگر شناوري به يكي از اقدامات مندرج دراين بند مبادرت ورزد، عبور آن از درياي سرزميني بي ضرر تلقي نمي شود. آخرين مورد از اين فهرست در بردارنده « هر نوع فعاليتي است كه لازمه عبور شناور نباشد .» اين عبارت تا حدودي ازجنبه حصري فهرست ماده 19 كاسته وبا دادن حالت تمثيلي به آن، راه را براي تفسير مضيق تر از عبور بي ضرر هموار مي كند .(67)
اين ابهام چنان بود كه حتي پيش از خاتمه كار كنفرانس چند هيأت نمايندگي نتايج آن را متذكر شدند.(68) به همين جهت بود كه برزيل اعلام كرد: « حقوق بين الملل پيش ازاين ، حق وضع مقررات براي عبور شناورهاي جنگي از درياي سرزميني را به دولتها داده بود و كنوانسيون نيز آنها را از اعمال اين حق منع نكرده است .»(69)
پس از آن هم چندين دولت دراعلاميه هاي پيوست به امضا يا تصويب كنوانسيون با استناد صريح به كنوانسيون، عبور شناورهاي جنگي از درياي سرزميني خود را به اطلاع يا اجازه مقدماتي مشروط كردند .(70) دولتهاي ديگري هم كه چنين اعلاميه هايي صادر كرده اند به بيانيه 28 آوريل 1982 رئيس كنفرانس استناد جسته اند؛ از نظر اين دسته از دولتها، انصراف از اصلاح ماده 21 كنوانسيون ، همانگونه كه دراعلاميه رئيس تصريح شده ، « تأثيري برحق دولتهاي ساحلي در اقدام براي حفظ امنيت خود و بر اساس مواد 19 و 25 طرح كنوانسيون ندارد .»(71) وضع مقررات براي عبور شناور جنگي از درياي سرزميني نيز به دلايل امنيتي صورت مي پذيرد و درمقابل اعتراض آمريكا، ايران به همين ترتيب استدلال مي كند .(72)
البته بديهي است كه جناح مخالف، بيانيه رئيس كنفرانس را به شكل ديگري تعبير كند . از ديدگاه آمريكا، اين بيانيه « به روشني نشان مي دهد كه منافع دولتهاي ساحلي در مواد 19 و 25 بيان شده » و « هيچيك از اين دم ماده امكان مشروط كردن اعمال حق عبور بي ضرر شناورها به اطلاع يا اجازه را نمي دهد .»(73) دولت آلمان هم برداشت مشابهي از بيانيه ياد شده دارد.(74) بدين ترتيب، مي توان گفت كه بيانيه رئيس كنفرانس نه تنها آتش بحث عبور شناور جنگي از درياي سرزميني را فرو نشانده، بلكه كاري جز افروختن آن نكرده است .
دبير كل سازمان ملل در گزارش مربوط به سال 1994 به مجمع عمومي چنين اظهار داشته است كه « در سال گذشته دولت تمايل كمتري به اصلاح و تكميل قوانين خود براي انطباق آن با كنوانسيون حقوق درياها نشان داده اند.» از نظر وي « لازم الاجرا شدن كنوانسيون تا به حال دولتهاي عضو را وادار نكرده است تا نسبت به اصلاح قوانيني كه با كنوانسيون مطابقت ندارند اقدام كنند .»(75)
بايد گفت كه كاملاً برعكس، روندي مخالف آنچه كه دبيركل مطلوب مي پندارد جريان يافته است. در سالهاي اخير با هربار ا?AQ?????????????????????????????????
??????????
?
?
?
?
?
?
$?
??
ژ?
????????
ش ، يكي از حقوقدانان با اظهار شگفتي از تعداد ادعاها اين پرسش را مطرح كردكه در مقابل « اين وضع نامطلوب يعني دوتفسير از متني كاملاً نو » چه بايد كرد .(78)
اين وضع از آن رو موجب مزيد نگراني است كه به شكاف و خرابي دربنايي منجر مي شود كه با مذاكرات طولاني و طاقت فرساي سومين كنفرانس حقوق درياها بنا نهاده شده است .
حتي پيش از لازم الاجرا شدن كنوانسيون، دولتهاي اوكراين، چكسلواكي، بيلوروسي و فدراسيون روسيه (79) پيشنهاد كرده بودند كه دبير كل سازمان ملل به عنوان امين كنوانسيون و مطابق اختيارات مندرج در بند 2 ماده 319 كنوانسيون، «گزارشي از مسائل و مشكلات مربوط به كنوانسيون را به كليه دولتهاي عضو، مقام بين المللي اعماق وسازمانهاي بين المللي ذي صلاح ارايه كند »، گزارشي كه موضوع اصلي آن مسائل ناشي از اعلاميه ها و قوانين داخلي دولتهاي عضو، كه جهان شمولي واجراي يكنواخت كنوانسيون را به مخاطره افكنده است، باشد . امروزه اين پيشنهاد بيش از چند سال پيش ارزش بررسي و اقدام دارد .