تاثير وقايع عراق در توسعه حقوق بين الملل قطعنامه 688 شوراي امنيت به اصل (مداخله بشر دوستانه)

دكتر نادر ذوالعين

پيش گفتار :
پويايي حقوق به پيروي از تحولات و وقايع بين المللي از آنجا كه حقوق پيرو تحولات اجتماعي است ، در عصر حاضر به تحول گسترده اي در روابط بين المللي پديد آمده ، حقوق حاكم بر اين روابط نيز بيش از پيش گسترش يافته ودرجهت تكامل سير مي كند .
اين تكامل بويژه در پرتو اقداماتي كه در جهت حفظ حقوق ملتها در برابر اعمال دولتها صورت گرفته است نمايان مي شود . اين روند مبين آگاهي روزافزون ملتها از يك سو، و ارتباط اجتناب ناپذير آنها با يكديگر و برخورد عقايد گوناگون ، از سوي ديگر است ؛ چنانكه قواعد بين المللي در رابطه با حقوق بشر ، حق اقوام در تعيين سرنوشت خود، منع تبعيض نژادي و منع بردگي ، وبطور كلي تلاش در جهت اعتبار بخشيدن به فرد در حقوق بين الملل ، از جمله پديده هايي هستند كه امروزه جايگاه خود را در نظام بين المللي تثبيت وتحكيم كرده اند .
در اين چشم انداز با ظهور افراد و ملتها در صحنه روابط بين المللي ، حقوق بين المللي عمومي نيز ويژگي صرفاً دولتي خود را از دست داده وبه روابط ميان دولتها و افراد يا ملتها نيز گسترش يافته است . با اين همه ، اين قسمت از حقوق بين الملل هنوز مرحله ابتدايي را مي گذراند و تلاشهايي كه در اين زمينه انجام ميگيرد با ترديد و عدم اشتياق لازم - و گاه نيز با مخالفت - از سوي دولتها ، كه هنوز هم به عنوان ثابعان اصلي روابط بين المللي موظف به اجراي آن هستند ، مواجه مي شوند . اما جاي خوشوقتي است كه ، علي رغم تمام مشكلات برون ذاتي و درون ذاتي ، اين تلاشها ادامه دارد وبا وارد كردن اصول نوين ، لااقل از نظر تئوري ، به حقوق بين الملل رونق جديدي داده است .
آخرين اقدامي كه در اين جهت انجام گرفته به رسميت شناختن « وظيفه مداخله بشردوستانه » مي باشد كه توسط عهدنامه شماره 688 سازمان ملل متحد به تاريخ 5 آوريل 1991 تثبيت گرديده است .
صدور اين قطعنامه را بايد گامي بلند بسوي ايجاد « حقوق بشر دوستانه » به شمار آورد . موضوع بحث اين مقاله نيز پيرامون همين پديده جديد حقوقي در نظام حقوق بين الملل است .
قطعنامه شماره 688 كه انگيزه صدور آن جلوگيري از سركوب مردم به پا خاسته عراق توسط رژيم بحث و محكوم ساختن اين رژيم بوده است ، دولت عراق را وادار مي سازد تا از اقدامات غير بشري خود هرچه زودتر دست بردارد وصلح وامنيت را به منطقه باز گرداند . اما تازگي اين قطعنامه در آنجاست كه به دولت عراق فشار وارد مي آورد تا هرگونه وسائل وامكانات را براي سازمانهاي بين المللي بشر دوستانه به منظور دسترسي وياري به مردمي كه در سراسر عراق محتاج آن هستند فراهم سازد .
اين تعهدكه به دولت عراق تحميل مي شود ، سابقه حقوقي مهمي در آينده به شمار خواهد آمد زيرا ، سواي جنبه انساني و بشردوستانه آن ، قطعنامه مذكور مجوزي براي مداخله در امور يك كشور را صادر نموده و ، از اين نظر ، شكافي در اصل قديمي و مسلم همزيستي بين المللي كه « اصل عدم مداخله » در امور داخلي كشورها مي باشد ، ايجاد كرده است .
پس ، لازم است اين اصل نوين را كه « مداخله بشر دوستانه » نام گرفته در پرتو اصل « عدم مداخله » مورد مطالعه قرار دهيم و حدود اين دو اصل را ، كه ظاهراً با يكديگر مغايرت دارند ، تعيين كنيم .
1. اصلي جديد بنام « اصل مداخله بشر دوستانه »
براي روشن ساختن محتواي اصل « مداخله بشردوستانه » ، نظر به نبودن متني رسمي و كامل در اين باره ، بايد از يك سو به منابع ديگري از قبيل خطاله ها، مقالات ، صورت جلسات ونيز اقداماتي موجود در اين زمينه رجوع كرد ( الف ) ، وازسوي ديگر اقدامات اخيري را كه به نظر مي رسد در چارچوب اين اصل يا لا اقل در اجراي آن انجام گرفته است ، مثل ايجاد « مناطق امن »، مورد توجه و بررسي قرار داد (ب).
الف . پيدايش و توسعه اصل
در سپتامبر سال 1988 ، فرانسو اميتران رئيس جمهور فرانسه طي نطقي در چهل وسومين اجلاسيه مجمع عمومي سازمان ملل متحد ، براي نخستين بار در رابطه با فاجعه شهر « حلبچه » - واقع در شمال عراق كه اهالي كردنشين آن با سلاحهاي شيميايي بكار برده شده توسط نيروهاي نظامي عراقي به طرزي فجيع و غير انساني به هلاكت رسيده بودند - صحبت از «وظيفه مداخله بشر دوستانه » را به ميان آورد . در اين نطق ، رئيس جمهوري فرانسه اظهارداشت كه جامعه بين المللي موظف است براي مقابله با فجايع انساني و وضعيت اضطراري ناشي از بي عدالتي كه بر مردم غير نظامي وبي گناهي كه اينچنين تحت ستم وخشونت دولتها قرار مي گيرند رفته است ، ياري برساند .
اين موضع گيري كه بيان كننده احساسات اكثر دولتهاي اروپايي بود راه را براي سازمانهاي بين المللي بشر دوستانه ، اعم از دولتي و غير دولتي ، هموار ساخت . از آن پس ، « وظيفه »چندين بار به صورتهاي مختلف و رد شرايط گوناگون به مرحله اجرا در آمد . سازمانهاي بين المللي سعي كردند در چند نقطه جهان ، با پشتيباني دولتها وبا استفاده و تكيه برافكار عمومي جهان ، به مناطق « ممنوعه » راه يافته و به مردم آسيب ديده ياري برسانند .اين سلسله فعاليتها منجر به تصويب دو قطعنامه مهم از طرف سازمان ملل متحد ، يكي درسال 1988 و ديگري در 1990 ، گرديد . قطعنامه اول حق «دسترسي آزادانه به آسيب ديدگان اوضاع اضطراري » را براي سازمانهاي بشردوستانه تثبيت مي نمايد، و قطعنامه دوم ايجاد « دالان اضطراري بشردوستانه » رادر داخل قلمرو سرزميني وهوايي دولتها به منظور دسترسي به آسيب ديدگان پيش بيني مي كند .
گرچه دامنه اين دو قطعنامه محدود است ، ليكن عناصري از مجموعه وسيع تري را تشكيل مي دهند كه مي توان آن را امروزه به شكل واضح تري بخود گرفته است ، « حقوق بشر دوستانه » ناميد . هدف از تصويب اين قطعنامه ها آن است كه به ملاحظات انساني وبشردوستانه كه داراي بعد وسيع اخلاقي هستند اهميت بيشتري داده شود تا از اين رهگذر فرصت طلبي هاي سياسي تحت الشعاع آن قرار گيرد و سياستمداران نيز درمحاسبات خود اينگونه واقعيات را بيشتر دخالت دهند ، زيرا تاكنون ملاحظات انساني براي آنان جنبه غير اجباري داشت ، ولي از اين پس بايد آنها را به عنوان اصل حقوقي در مدنظر قرار داده ورعايت كنند . اين عقيده كلي به تدريج گسترش يافته وبا توجه به محتويات قطعنامه هاي سازمان ملل متحد و عمل جمعي دولتها ، امروزه از « وظيفه مداخله بشردوستانه » ، حق دسترسي وياري به مردم آسيب ديده را بصورت يك تكليف درآورده و از اين پس - لااقل از لحاظ تئوري - بر دولتها تحميل گشته است . اين « وظيفه واجب » ( به گفته آقاي ميتران ) با تصويب قطعنامه اخير شوراي امنيت سازمان ملل متحد ، جاي خود را در ميان قواعد بين المللي تثبيت كرده است .
طعنامه 688 شوراي امنيت ، در رابطه با كشتار دسته جمعي و آوارگي مردم عراق ، به تاريخ پنج آوريل 1991 ( 16 فروردين 1370 ) با ده رأي موافق ، سه رأي مخالف و دو رأي ممتنع به تصويب رسيد .
در اين قطعنامه ، پس از يادآوري وظايف سازمان ملل در مورد حفظ صلح وامنيت جهاني مبتني بر منشور ملل متحدوبا توجه به پيامهايي كه نمايندگان كشورهاي ايران وتركيه در سازمان فرستاده بودند ، شوراي امنيت نگراني خود را درباره « سركوبي مردم غير نظامي عراق در بسياري از قسمتهاي (خاك ) عراق … كه منجر به جريان سيل اندوه پراكندگان به طرف مرزهاي بين المللي ، واز آن طريق منجر به تجاوز به مرزها ، كه صلح وامنيت را در منطقه تأكيد مي كند ، شده است » ، اظهار مي دارد (مقدمه)، و دولت عراق را بدين مناسبت محكوم كرده است ( بند 1 ) و آن را وادار مي سازد تاهرچه زودتر به اين اقدامات خاتمه دهد ( بند 2 ) .
اما اهميت اين قطعنامه از نظر حقوق بين الملل – كه بقول روزنامه فرانسوي «لوموند » در تاريخ ثبت خواهد شد - در بند 3 متن آن است كه طي آن ، از دولت عراق خواسته شده تا « دسترسي فوري سازمانهاي بشردوستانه بين المللي را به همه كساني كه درتمام قسمتهاي عراق به كمك احتياج دارند» اجازه دهند واينكه « همه امكانات لازم براي اجراي اين عمل را در اختيار آنها بگذارد » .
منظور شوراي امنيت از تصويب چنين متني آن بود كه وضع اضطراري موجود ( شرايط اسفناك آوارگان عراقي و خطري كه صلح وامنيت منطقه را تحديد مي كرد ) مداخله مستقيم جامعه بين المللي را ايجاب مي نمود تا بلكه بدان وسيله از قتل عام مردم بيگناه عراق جلوگيري شود . اين اصل ، مرزهاي سياسي را به روي « حقوق بين الملل بشردوستانه » مي گشايد و مانع بزرگي را كه تاكنون سد پيشرفت و رشد اين رشته از حقوق بوده است ، از سر راه بر مي دارد .
گرچه در وهله اول مي توان از استقرار چنين اصلي اظهار خوشبختي نمود و تصور كرد كه در آينده جامعه بين المللي با استفاده از اين ابزار حقوقي ميتواند از جنايات يا فجايع انساني - يا لااقل از بعضي از آنها - جلوگيري كند ، ولي نبايد از ياد برد كه چنين اصلي داراي دو وجه است وبايد به خاطر سپرد كه دخالت در امور داخلي يك كشور از طرف گردانندگان اصلي سازمانهاي بين المللي يا دولتهاي بزرگ ، مي تواند در آينده راه را براي دخالتهايي از نوع ديگر - سياسي ، اقتصادي ، نظامي - تحت پوشش دخالتهاي بشردوستانه باز كند . در اينصورت ، اصل مذكور خصوصيت اخلاقي خود را از دست مي دهد و نتايج منفي آن موجب تزلزل نظام جهاني مي گردد .
بنابراين ، براي اجتناب از چنين روند منفي ، لازم است كه هم اكنون شرايط اجراي اين اصل و حدود آن بطور دقيق مشخص شود . اما متأسفانه بايد اقرار كرد كه در شرايط كنوني در اين مورد پيشرفتي حاصل نشده واز نظر حقوقي هنوز در وضعيت بسيار مبهمي به سر مي بريم زيرا در مقابل يك خلاء حقوقي قرار داريم . نقص و ابهام متون حقوقي دراين مورد را مي توان به دلايل گوناگون زير توجيه كرد :
نخست اينكه ، اصول بشر دوستانه زائيده شرايط اضطراري بوده وبه قصد اقدامي فوري به سرعت تدوين يافته وبه تصويب رسيده اند ( قحطي در آفريقا كه باعث شد براي رساندن مواد غذايي و دارو به مردم اريتره «دالان اضطراري بشردوستانه » در قلمرو هوايي دولت حبشه ايجاد شود ، وضعيت اسفبار مردم آواره عراق كه مي بايد - علي رغم كمكهاي بي درنگ دولت ومردم ايران - خستگي راه و گرسنگي و سرما و بيماري را تحمل كنند ، موجب مداخله سازمان ملل گرديد ) . اين لزوم سرعت در عمل ، ديگر وقت كافي براي تفكر ومباحثه حقوقدانان براي تنظيم قواعدي كلي باقي نگذاشت .
دوم اينكه اين اصول به منظورهاي خاصي در نظر گرفته شده وبه اجرا درآمده اند وبراي اجراي مجدد ، در وضعيت يا شرايط ديگري ، پيش بيني نشده اند . معذالك ، از آنجا كه قسمت عمده حقوق بين الملل در عمل شكل گرفته است ، اين اقدامات هم مي توانند به عنوان سابقه حقوقي در صحنه بين المللي به حساب آيند ؛ پس مي توان اجراي دوباره اين اصول را، بطور تئوريك ، در آينده و در اوضاع واحوال مشابه در نظر گرفت . اما از آنجا كه اوضاع واحوال حتي مشابه ، هميشه لااقل درجزئيات با هم فرق دارند ، اين سئوال كه چه معيارهايي را كه بايد براي به اجرا گذاردن اين اصول تعيين كرد ، بي جواب مانده است .
سوم اينكه ، اصول مورد نظر وبخصوص اصل « مداخله بشردوستانه » قواعد جديدي در صحنه بين المللي هستند وهمانند اغلب قواعد جامعه بين المللي بايد با مرور زمان وبا تكرار عملي وكمك گرفتن از عقايد علماء شكل بگيرند وحدود ومحتواي خود را مشخص ، و شرايط اجراي خود را تعيين كنند .
در برابر موارد سكوت متن قطعنامه هاي مذكور ، وبويژه قطعنامه 688 مورد نظر مربوط به « مداخله بشردوستانه » ، لازم مي شود محتوا و شرايط آن را در پرتو اقداماتي كه به منظور اجراي آن انجام گرفته است ، قرار داد وبررسي كرد . نخستين و جديدترين اقدامي كه در دنباله وحتي مي توان گفت در چارچوب اصل « مداخله بشردوستانه » صورت گرفته ايجاد «مناطق امن » است ، كه به نوبه خود پديده حقوقي جديدي بشمارمي رود .
ب . يك مورد اجرايي اصل : ايجاد « مناطق امن »
درحالي كه سيل آوارگان عراقي به مرزهاي ايران و تركيه هجوم آورده وبيش از يك ميليون نفر از آنان به خاك ايران پناه آورده بودند ، كشورهاي غربي بر اثر فشار افكار عمومي خود وسازمانهاي بين المللي ، ونيز درخواست دولتهاي ايران وتركيه ، ناچار دست به اقداماتي ملموس ومؤثر در جهت جلوگيري از اين فاجعه انساني زدند . سواي كمكهاي غذايي و پوشاكي ودرماني ، كه ضرورت داشت ، اين كشورها در سدد برآمدند كه يك برخورد بنيادي به مسئله بكنند وبا دخالت مستقيم خود در عراق ، شرايطي را كه موجب چنين وضعيتي شده بود تغيير دهند .
نخستين گام در اين جهت را كشورهاي عضو جامعه اروپا برداشتند . در حالي كه هنوز دولت آمريكا در مورد چنين اقدامي مردد بود و جيمز بيكر وزير خارجه اين كشور اظهار ميداشت « ما هنوز آماده نيستيم پاي خود را در سراشيب تندي كه ما را به يك جنگ داخلي بكشاند بگذاريم »، سران كشورها و دولتهاي جامعه اروپا ، در تاريخ 8 آوريل 1990 در يك جلسه فوق العاده در لوكزامبورگ گرد آمدند و به اتفاق هم تصميم گرفتند كه «مناطق امن » يا « مناطق غير نظامي » را در درون خط عراق ، تحت نظر سازمان ملل متحد ، براي حفاظت ازكردهاي عراقي در شمال و شيعيان عراقي در جنوب اين كشور به وجود آورد .
اين تصميمي يك اقدام بي سابقه در تاريخ عملكرد حقوق بين الملل است. گرچه تاكنون چندين بار مناطق حفاظتي يا امنيتي ، تحت نظر سازمان ملل متحد ، در ساير نقاط جهان تشكيل شده بود ولي اين مناطق هميشه در خاك دولتي بي طرف وبي تقصير از فاجعه مورد نظر ايجاد مي شد . مثلاً براي كمك به سيل آوارگان ويتنامي « اردوگاههايي » در كشورهاي اطراف - تايلند ، مالزي، هنگ كنگ و … - تشكيل شد كه زير نظر سازمانهاي مختلف وابسته به سازمان ملل مختلف ، وبه ويژه كميسارياي عالي پناهندگان ، اين مردم بي سرپرست و بي خانمان را پناه مي دادند . براي اجراي اينگونه طرحها موافقت كشور ميزبان لازم بود . كه معمولاً براثر ملاحظات بشردوستانه وشايد هم بيشتر براي كسب احترامي افزونتر درمحافل بين المللي ، موافقت دولتهاي مورد نظر جلب مي شد .
اما اين بار ، هدف آن بود كه اين مناطق امنيتي در خاك كشوري كه مقصر اصلي اين فاجعه بوده ايجاد گردد ورعايت حريم آن بر مقامات آن كشور تحميل شود .
اگر چه سازمان ملل متحد چندين بار اظهار داشت كه چنين اقدامي مستلزم موافقت رسمي دولت عراق مي باشند ،اما واضح است كه اين شرط به منظور حفظ ظاهر قانوني اين اقدام بوده است . اظهارات طارق عزيز معاون نخست وزير عراق در اينباره ، در دو نطق مختلف با فاصله چند روز، گوياي اين واقعيت است كه پاسخ مثبت دولت عراق بدان دولت تحميل شده است : وي ابتدا اظهار داشته بود كه ايجاد مناطق امن درداخل خاك عراق مداخله اي در امور داخلي اين كشور به حساب مي آيد و از اين جهت مخالف با قوانين بين المللي است ؛ و در نطق دوم خود با لحني كاملاً متفاوت تقاضا كرد كه ، در صورت ايجاد چنين مناطقي ، لااقل ناحيه نفت خيز كركوك جزء اين مناطق به شمار نرود .
البته ، ضعف دولت عراق در اينمورد بخصوص را مي توان ناشي از شكست نظامي آشكار آن كشور در جنگ اخير خيلج فارس دانست اما اينكه اگر در آينده بار ديگر نيز چنين اقدامي از طرف جامعه بين المللي صورت گيرد ، موافقت دولت مورد نظر چه تأثيري مي تواند داشته باشد ، چون هنوز سابقه اجرايي وجود ندارد ، نمي توان اظهار نظري قاطع كرد . با اين حال ، به نظر مي رسند در صورت لزوم از طريق فشارهاي سياسي و اقتصادي ، و حتي نظامي ، چنين موافقتي قابل كسب باشد يا اينكه لااقل مشكل لاينحلي به شمار نرود .
بديهي است كه اصل « مداخله بشر دوستانه » راه را براي چنين طرحي گشوده است وباعث گرديده روح تازه اي در كالبد حقوق بين الملل در زمينه اجتناب از كشتار و سركوبي مردم غير نظامي وبيگناه ، كه اغلب منجز به آوارگي آنان مي گردد، دميده شود .
مبتكر طرح ايجاد مناطق امن ،دولت انگلستان بوده است . جان ميجر نخست وزير اين كشور ، در جلسه فوق العاده كشورهاي جامعه اروپا در لوكزامبورگ ، پيشنهاد كرد تا از سازمان ملل متحد دعوت شود كه ، به منظور خاتمه دادن به كشتار مردم عراق توسط رژيم بعث ، مناطقي تحت نظارت خود در شمال عراق براي كردها ودر جنوب اين كشور براي مسلمانان شيعه بوجود آورد - و اين پيشنهاد توسط يازده دولت ديگر جامعه اروپا به تصويب رسيد كه البته فقط مورد اول يعني تعيين مناطق امن براي كردها در شمال ، به اجرا در آمد .
فرانسوا ميتران ، درتأييد اين پيشنهاد اظهار داشت كه حاكميت دولت عراق در اثر اين اقدام از وي سلب نخواهد شد ، اما « اجراي اين حاكميت » تازماني كه مناطق امن برقرار باشد ، عملاً محدود خواهد شد » .
احتمال عدم موافقت دولت عراق در جلسه فوق حتي مطرح نگرديد ، گويي هيچ يك از مقامات حاضر به اين موضوع اهميتي ندادند . در كنفرانسهاي مطبوعاتي كه در پايان جلسه تشكيل شد ، احتمال توسل دوباره به زور براي به اجرا گذاشتن طرح مذكور - در صورت مخالفت دولت عراق - از طرف رئيس جمهوري فرانسه رد شد . بنا بر اظهارات آقاي ژاك پوس وزير خارجه لوكزامبورگ ، خاص دولت عراق براي خاتمه هرچه زودتر تحريمهاي اقتصادي ، اين دولت را وادار خواهد ساخت كه به اين تقاضاي جديد نيز پاسخ مثبت دهند .
در اجراي اين امر دولت عراق وسازمان ملل متحد در تاريخ 19 آوريل 1991 براي ايجاد مراكزي جهت استقبال و كمك به آوارگان به توافق رسيدند . به دنبال آن ، نيروهاي آمريكايي ، فرانسوي و انگليسي به ترتيب وارد شمال خاك عراق شده ومناطق مناسب براي تأسيس اردوگاهها را تحت كنترل خود در آوردند و مشغول فراهم ساختن زمينه براي فعاليت سازمان ملل متحد و سازمانهاي وابسته به آن شدند .
و اينچنين ، ضرورت انساني بشردوستانه و لزوم ايجاد يك نظام حقوقي بشردوستانه براي ياري رساندن به مردمي كه در نقاط مختلف جهان در معرض خطر قرار مي گيرند در حاكميت دولتها ، كه ظاهراً اصلي تزلزل ناپذير در زندگي بين المللي به حساب مي آيد ارجع شناخته شد . آيا اين آغاز عصر نويني درنظام بين المللي است ؟ آيا اين امر را ميتوان به عنوان شكاف در سدي كه هميشه مانع از عبور حقوق بشردوستانه به داخل كشورها بوده ، تلقي كرد ؟ براي جواب دادن به اين سئوال لازم است رابطه ميان اصل « مداخله بشردوستانه » را با اصل « عدم مداخله در امور داخلي كشورها » ، كه اساس نظام فعلي جامعه بين المللي را تشكيل مي دهد ، بررسي كنيم .
2. برخورد دو اصل « عدم مداخله » و « مداخله بشردوستانه »
حمايت بين المللي مؤثر از حقوق بشر بصورت خاص و حقوق اقوام بطور آن مستلزم احساس مسئوليت دسته جمعي دولتها در جامع بين المللي است؛ اما اقداماتي كه در جهت تحكيم اين حقوق در سطح جهاني انجام مي گيرد بطور اجتناب ناپذيري با اصل « عدم مداخله در امور داخلي كشورها»، كه يكي از مهمترين اصول همزيستي بين المللي است ، مواجه مي شود . بنابراين واقعيت ، قطعنامه 688 شوراي امنيت ، كه بنيان گذار اصل مداخله اضطراري بشردوستانه است ، يكي از قديم ترين پايه هاي زندگي بين المللي را متزلزل ساخته است .
در اين ميان ، سئوالي كه مطرح مي شود اين است كه چگونه مي توان اصل «عدم مداخله در امور داخلي كشورها » را چه بصورت انفرادي يا دسته جمعي - كه يك اصل ضروري سياسي مافوق وتأمين كننده اساس استقلال يك كشور محسوب مي شود با اصل « مداخله بشردوستانه » كه يك اصل ضروري اخلاقي به منظور نجات جان هزاران زن ومرد و كودك است در يك چارچوب حقوقي سازش داد و برهم نطبق ساخت ؟
متأسفانه اين تضاد فيصله نيافته است واختلاف بين عقايد علما و نظرياتي كه در اينباره ارائه شده هنوز ادامه دارد ، بطوريكه نمي توان امروزه حدود بين همكاري بين المللي در اين زمينه وعدم مداخله را با قاطعيت و بطور روشن مشخص كرد .
البته ، اين سؤال ما را در سراشيبي قرار ميدهد كه به بحث مفصلي درباره مرز بين حقوق بين الملل وحقوق داخلي مي كشاند . اين بحث يكي از فصلهاي مهم حقوقي بين الملل عمومي را تشكيل مي دهد وبا توجه به حجم اين مقاله و موضوع محدود آن ، كه ايجاب مي كند از كليات و بحث تئوري كمي فاصله بگيريم ، فقط به اين مطلب اشاره كرده و از وارد شدن در آن پرهيز مي كنيم .
الف . عقب نشيني اصل « عدم مداخله » طي سالهاي اخير
اصل عدم مداخله در بند هفتم از ماده 2 منشور ملل متحد ذكر گرديده و بدين صورت مفهومي حقوقي و بين المللي بخود گرفته است .
طبق ماده مذكور « هيچ يك از مصوبات منشور حاضر به سازمان ملل متحد اجازه نمي دهد در اموري كه اساساً به صلاحيت ملي يك كشور مربوط مي شود ، مداخله كند ] …. [ » .
پس ازآن ، اصل عدم مداخله با متنهاي حقوقي ديگر تثبيت شده كه اين نشان دهنده ضرورت رعايت چنين اصلي است. قطعنامه 2621- 25 سازمان ملل در اين باره مي گويد :
« هيچ دولت يا گروهي از دولتها حق ندارد در امور داخلي يا خارجي دولت ديگر بطور مستقيم و غير مستقيم ، به هر منظوري كه باشد، مداخله كند . در نتيجه، نه تنها مداخله نظامي بلكه هر شكل گيري از سياسي ، اقتصادي و فرهنگي آن دولت به عمل آيد ، مخالف با حقوق بين الملل است . »
در ادامه آن همچنين گفته شده است :
« هر دولتي حق غير قابل انكار آن را دارد كه نظام سياسي ، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي خود را، بدون هيچ گونه مداخله از طرف دولتهاي ديگر ، انتخاب كند . »
متن نهايي كنفرانس هلسينكي نيز جاي مهمي به اصل « عدم مداخله در امور داخلي » ، و همچنين به « مساوات حاكم » وبه « حقوق وابسته به حاكميت » اختصاص مي دهد .
علت اصلي- يا بهتر گفته شود سر منشأ - قاطعيت متنهاي حقوقي، ملاحظات سياسي محسوب مي شوند كه به نوبه خود منجر به تحكيم چنين اصلي گشته اند : طي سالها، كشورهاي سوسياليستي و كشورهاي جهان سوم شديداً از اين اصل، كه براي آنان سپري در برابر كشورهاي قدرتمند به شمار ميرفت ، دفاع مي كردند و فرصتي را براي رجوع و استناد به آن از دست نمي دادند .
عقايد ونظريات درباره اصل « عدم مداخله » ، و بخصوص عملكرد دولتها طي سالهاي گذشته، بخوبي نشان مي دهد كه اصل مذكور آن قاطعيت را كه در متنهاي حقوقي از آن برخوردار مي باشد، درعمل نسبتاً از دست داده است .
نخستين حملاتي كه به خصوصيت برتر اين اصل وارد آمد ، از سوي مدافعات حقوق بشر صورت گرفت . اين جريان فكري، كه به كمك حقوقداناني نظير سرهرش لاتر پاخت قالب حقوقي بخودگرفت ، مبتني بر اين عقيده بود كه امور مربوط به حقوق بشر را نبايد صرفاً امور « داخلي » تلقي كرد . اين فرضيه ، در تثبيت ادعاي خود مي توانست به رويه قضائي ديوان بين الملل دادگستري در قضيه بارسلوناتراكسيون تكيه كند كه طبق آن ، بنا به نظرديوان ، بعضي تعهدات در زمينه حقوق بشر وجود دارند كه طبعاً داراي ماهيت جهاني هستند ونفع همه دولتها از نظر حقوقي اقتضا مي كند كه اين حقوق بنيادي حفظ شوند .
عملكرد دولتها نيز اغلب با اصل عدم مداخله مغايرت داشته است . البته منظور ما در اينجا ، با توجه به موضوع بحث ، اقداماتي است كه در جهت تحكيم حقوق افراد يا اقوام صورت گرفته است ونه موارد نقض اصل مذكور به منظور سلطه جويي نظامي يا سياسي - كه تعدادشان كم نيست . بسياري از دولتها ، به ويژه دولتهاي اروپاي غربي - خواه صادقانه وخواه براي پوشاندن اهداف ديگر - ملاحظات بشر دوستانه را در سياست خارجي خود گنجانده و سعي دارند ، به عناوين گوناگون و اشكال مختلف ( تحريم اقتصادي ، فشار سياسي ، برگزاري تظاهرات ، منع فروش سلاح و … ) ، بر دولتهايي كه از رعايت اين قواعد به طرز آشكار سرپيچي مي كنند ، فشار وارد آورند .
با توجه به عملكرد سازمان ملل متحد در مي يابيم كه ، برخلاف آنچه تصور مي رود ، بند 7 از ماده 2 منشور به طور انعطاف پذيري مورد تفسير واقع شده است . اقداماتي كه در جهت حفظ حقوق بشر انجام گرفته است، بخوبي نشان مي دهد كه مي توان روزنه هايي در اصل عدم مداخله، بدين منظور، گشود بي آنكه با بند 7 ماده 2 منشور تعارضي بوجود آيد .
از آنجا كه اصل « مداخله بشردوستانه » مولود حقوقي جامعه بين المللي است وهنوز متنهاي حقوقي حدود آن را بطور دقيق مشخص نكرده اند، پس ضرورت دارد مطالعه آن را در پرتو روابط ميان اصل « عدم مداخله » و «حقوق بشر» قرار دهيم و ازتصميمات متخذه وتجارب كسب شده در زمينه اجراي حقوق بشر درسطح بين المللي الهام بگيريم تا بلكه ، بر اساس پيشرفتهايي كه در اين مورد تاكنون حاصل شده است، جايگاهي را براي اين اصل نوين مشخص سازيم .
قطعنامه هاي بسياري در رابطه با اوضاع واحوالي كه درآن حقوق بشر بطور آشكار نقض شده از طرف سازمان ملل متحد به تصويب رسيده است .بنا بر اين قطعنامه ها ، مي توان نتيجه گرفت كه اصل « عدم مداخله » دربرابر اقدامات سازمان ملل در اين زمينه عقب نشيني كرده است . اين عقب نشيني در سه مورد مشخص شده است :
1. هنگامي كه حقوق بشر در سرزمينهايي نقض مي گردد كه تحت سلطه يا استعمار دولتي قرار گرفته و يا توسط آن اشغال شده اند .
مجمع عمومي سازمان ملل در اين مورد قطعنامه هاي متعددي به تصويب رسانده است : قطعنامه هاي مربوط به فلسطين اشغالي ، رودزيا ، ناميبيا و … اين اقدامات بر اساس مسئوليت ويژه سازمان ملل متحد بر « سرزمينهايي كه مردم آن هنوز توسط خود اداره نمي شوند » يا سرزمينهاي تحت قيوميت، انچام گرفته است .
2. هنگامي كه نقض حقوق بشر از اوضاعي ناشي مي شود كه صلح و امنيت بين المللي را در معرض خطر قرار مي دهد .
اين مورد خصوصاً ناظر بروضع آفريقاي جنوبي در جهت خاتمه دادن به نظام آپارتايد در كشور بوده است .
3. هنگامي كه نقض حقوق بشر چنان جنبه اي بخود ميگيرد كه ديگر سكوت جامعه بين المللي، از لحاظ اخلاقي و انساني، قابل تحمل نيست ودخالت آن جامعه براي خاتمه دادن به چنين وضعيتي الزامي تلقي مي شود .
در موارد مذكور ، حقوق بشر به قلمرو صلاحيت انحصاري دولتها پاي مي نهد ، و اينچنين اصل « عدم مداخله » كه سالهاي سال ، علي رغم نقضهاي فراوان ، يكي از عوامل وجود حداقل نظمي درروابط بين المللي به شمار مي رفت - وهنوز هم چنين است - امروزه ، در بعضي موارد، بصورت مانعي براي حفظ همين نظام درآمده و لازم است روزنه هايي در آن ايجاد كرد . اصل « مداخله بشر دوستانه » نيز يكي از اين روزنه هاست .
ب. تعيين حدود و شرايط اجراي اصل « مداخله بشر دوستانه »
در مقايسه اي با اوضاع ناشي از بحران اخير خليج فارس و مداخله جامعه بين المللي درعراق به منظور جلوگيري ازكشتار مردم اين كشور با وضعيت شرح داده شده در دو مورد مذكور در فوق ( 2و 3 ) ، متوجه مي شويم كه اين اوضاع كاملاً بر يكديگر تطبيق مي كند .
نويسندگان قطعنامه 688 نيز چنين نتيجه گيري كرده اند زيرا متن قطعنامه ، در تشريح اوضاع عراق وتوجيه اقدامات مورد نظر ، صريحاً به اين دو وضعيت فوق العاده اشاره كرده است :
« شوراي امنيت ،
با آگاهي به وظايف ومسئوليتهاي خود بر طبق منشور ملل متحد در مورد حفظ صلح وامنيت بين المللي ؛ ( مقايسه با مورد شماره 2 )
….
با نگراني عميق از سركوبي مردم غير نظامي عراق ] … [ كه موجب حركت انبوهي از پناهندگان به طرف مرزهاي بين المللي گشته و از اين راه موجب تجاوزهاي مرزي كه صلح وامنيت بين المللي در منطقه را به خطر انداخته ،شده است ؛ ( مقايسه با مورد شماره 2 )
] و[ عميقاً تحت تأثير شدت درد و رنج مردم ] عراق [ ( مقايسه با مورد شماره 3 ) …. »
با توجه به مراتب فوق ، شوراي امنيت دستورالعملهاي خود را در ادامه ابلاغ مي كند .
پس بنابراين ، در وهله اول ، اينطور به نظر مي رسد كه اصل « مداخله بشر دوستانه » ، از آنجاكه اجراي آن مستلزم وجود شرايط خاص وپيش بيني شده براي اجراي حقوق بشر در سطح بين المللي است ، در چارچوب اين حقوق جاي گرفته و آن را تكميل كرده است .
اما اگر به خصوصيات حقوق بشر بنگريم متوجه مي شويم كه حفظ ورعايت آن در سطح بين المللي اغلب از طريق فشارهاي گوناگون بر دولتهاي متجاوز ميسر گشته است ، ولي آنها را وادار به رفتار مساعدتري در اين زمينه نمي كند . حال اينكه اصل « مداخله بشر دوستانه » همانطور كه از اسم آن پيداست مستلزم «مداخله» است ؛ يعني اقدامي كه ازطريق آن دولتي را ، علي رغم مخالفت او، به اين امر كه قواعد بشردوستانه را رعايت كند وادار مي سازد . از اين جهت، اصل « مداخله بشر دوستانه » در مرحله اجرا از حقوق بشر به معناي خاص كلمه فراتر رفته و مي تواند آن را از ساير اصول اين حقوق خاص تميز داد ودر حاشيه حقوق بشر گنجانيد، و از آنجا كه اين دو رشته از حقوق اهداف مشابهي را دنبال مي كنند ، كل اين اصول و قواعد را در مجموعه وسيع تري كه « حقوق بشردوستانه » باشد جاي داد .
در پايان اين بحث، سعي مي كنيم شرايط خاص اجراي اصل «مداخله اضطراري بشر دوستانه » را با تكيه بر متن دقيق قطعنامه 688 تعيين نماييم ، كه اين شرايط در واقع معيارهاي مشخص كننده مرز ميان اصل مذكور واصل « عدم مداخله » به شمار مي رود .
بنا بر متن قطعنامه 688، اين معيارها عبارتند از :
وضعيت موجود عراق درآن زمان و سرازير شدن سيل آوارگان آن كشور به سوي خاك ايران وتركيه ، موجب اغتشاش در مرز اين دو كشور شده بود و علاوه برآن ،به علت غير ممكن بودن كنترل مرزها در آن شرايط، مسائل امنيتي داخلي نيز مطرح مي گرديد .
2. ملاحظات صرفاً بشر دوستانه ( يا به عبارت وسيع تر، اخلاقي )
رفتار غير انساني دولت عراق نسبت به معارضين ونيز تمام مردم شمال و جنوب اين كشور، وضعيت دردناك وتأسف انگيز اين مردم بيگناه و بي خانمان ، جامعه بين المللي را وادار كرد تااز خود واكنش نشان دهد وبه اين مردم ياري رساند .
3. خصوصيت اضطراري اوضاع
اكثر مواد قطعنامه برضرورت و فوريت اين اقدامات تكيه كرده اند («از عراق مي خواهد …. هرچه زودتر … » - بند 2 - « كه عراق دسترسي فوري سازمانهاي بشردوستانه بين المللي را … فراهم سازد » - بند 3 - «از دبير كل تقاضا مي كند كه … گزارش فوري دهد … » - بند 4 - «همچنين از دبير كل تقاضا مي كند … براي مقابله فوري با احتياجات اساسي پناهندگان … » - بند 5 - ) .
بنابراين ، مي توان چنين نتيجه گرفت كه اگر وضعيت اضطراري مطرح نبود وعامل زمان مي تونست علاجي براي حل مسأله باشد ، مداخله بشردوستانه ديگر ضرورتي پيدا نمي كرد .
4. درخواست كشورهاي منطقه يا ذينفع دراين مداخله
به نظر مي رسد كه چنين درخواستي از طرف دولتهاي ذينفع ، با اينكه شرط عمده اجراي اصل به شمار نمي رود ، لااقل راه را براي آن هموار مي سازد . متن قطعنامه در توجيه تصميمات خود چنين ذكر مي كند :
« با توجه به نامه هاي فرستاده شده از طرف نمايندگان دائم تركيه و جمهوري اسلامي ايران در سازمان ملل متحد ، در تاريخ به ترتيب 2 آوريل و 4 آوريل 1991 » .
واينچنين ، درخواستها را جزء اساس اقدام خود تلقي كرده است .
5. لزوم حفظ تماميت ارضي دولت مشمول مداخله
مداخله اضطراري بشردوستانه نبايد بهانه اي براي سلب دائم اختيارات يك دولت حاكم نسبت به قلمرو ارضي آن باشد . بنابراين ، مناطق امني كه در درون خاك عراق به منظور حفاظت از مردم تحت ستم اين كشور ايجاد شده ، اگرچه تحت كنترل نيروهاي خارجي است كه زير نظر سازمان ملل عمل مي كنند اما ، لااقل از لحاظ نظري ، جزء حاكميت ارضي عراق به حساب مي آيد .
با الهام گرفتن از روح چنين شرطي ، مي توان از آن نتيجه گرفت كه اصل مداخله بشردوستانه نبايد عاملي براي سلطه گري يا استعمار يك كشور تلقي شود .
6. خصوصيت موقتي بودن مداخله
متن قطعنامه 688 درباره مدت مداخله سكوت كرده است . اما از آنجا كه اين مداخله به منظور خاتمه دادن به وضعيت ويژه اي كه اقدام بشر دوستانه اي را ايجاب مي كند پيش بيني شده است ، بنابراين ، انتظار مي رود هرگاه اهداف مورد نظر تحقق يابد ، يا به عبارت ديگر ، هرگاه احساس شود كه ديگر خطري امنيت مردم ستمديده را تهديدنمي كند ويا تصميمات كافي دراين باره گرفته شود بطوري كه ديگر موجبي براي چنين مداخله اي وجود نداشته باشد ، در اين صورت، دولت حاكم اختيارات خود را كه موقتاً از او سلب شده است ، باز مي يابد . بديهي است براي اجتناب از سوء استفاده هردو طرف ، نظارت شوراي امنيت در تعيين مدت ادامه مداخله بشردوستانه ، الزامي است .
7. نظارت شوراي امنيت سازمان ملل متحد
نقش اساسي كه به شوراي امنيت واگذار شده ، تضميني براي اجراي صحيح اصل به شمار مي رود . اين نقش درهمه مراحل اجراي اصل مشاهده مي شود :
- تهيه قطعنامه اي كه كشور ستمگر را رسماً محكوم كند و صدور اجازهبراي اقدامات لازم جهت جلوگيري از فاجعه ؛
نظارت برجريان اقدامات و اجراي صحيح آنها ؛
تغييرات احتمالي در نحوه اقدام ؛
تعيين مدت اقدامات و خاتمه آنها .
با اين مقدمات و با توجه به تحولاتي كه اخيراً در روابط بين المللي پديد آمده و تغييرات موضعي اعضاي دائم شوراي امنيت كه منجر به همكاري بيشتر قدرتها شده است ، مي توان به آثار آينده اين اصل اميدوار بود .
نتيجه گيري :
به گفته رولان دوما، وزير امور خارجه فرانسه ، حقوق بين الملل مي بايد «فرضيه حق مداخله را درخود بپذيرد » ،و ميتوان در اين زمينه اميدوار بود كه تحولي در حقوق بين الملل صورت گيرد . امروزه اكثريت روشنفكران و مدافعان حقوق ملتها در برابر دولتها ، و در ميان آنان به ويژه حقوقدانان ، نسبت به اين امر نظر موافق دارند .
هنوز از آغاز عمليات در عراق ديري نگذشته كه جامعه اروپا بار ديگر قدم تازه اي در اين راه برداشته است . اين بار پارلمان اروپا با انتشار قطعنامه اي به تاريخ 16 مه 1991 ( 26/2/70 ) ، در رابطه با وقايع اخير سودان ، وضعيت مردم اين كشور را همانند وضعيت كردهاي شمال عراق دانسته و همانند مورد عراق خواستار دخالت در امور داخلي سودان به منظور جلوگيري از اقدامات خشونت آميز دولت اين كشور شده است . به نقل از خبرگزاري فرانسه از استراسبورگ ، قطعنامه مذكور تأكيد كرده كه درمورد سودان ، « به اتخاذ تدابير بين المللي فوري حتي به رغم ميل دولت سودان ] ! [ نياز است » . پارلمان اروپا عمل خويش را به علت اشكالتراشي دولت خارطوم در راه كمك رساني به مردمي كه در معرض گرسنگي قرار دارند ، توجيه مي كند و اظهار مي دارد كه دولت مذكور « سياسي را پيش گرفته كه در صورت ادامه يافتن، منجر به نسل كشي خواهد شد » .
گذشته از خطراتي كه اينگونه اقدامات مي توانند در برداشته باشند ، نمي توان منكر آن شد كه اين نوآوري ( اصل « مداخله بشر دوستانه » ) نه تنها تحولي در قلمرو حقوق بين الملل به شمار مي رود بلكه ماهيت آن را نيز تا حدي تغيير مي دهد : گرچه دولت به عنوان موضوع عمده اين حقوق باقي مي ماند اما حقوق آن در موارد خاص و تحت شرايطي ويژه در برابر حقوق اقوام و ملل كاهش مي يابد وبه تدريج انتظار مي رود كه در آينده فرد بطور انفرادي وملت بطور دسته جمعي نقش مهمتري در كنار دولتها دراين حقوق ايفا كنند .
از طرف ديگر، انتظار مي رود چنين تحولي مورد پسند پاره اي از دولتها ، كه در قلمرو خود با اقليتهايي درگير هستند ، واقع نگردد و از اين جهت از تثبيت اصل مداخله بشردوستانه استقبال لازم را به عمل نياورند .
بديهي است اقليتها ( قومي، مذهبي ويا فرهنگي ) از اين پس از ابزار حقوقي مؤثري برخوردار مي شوند . به اين دليل ، براي جلوگيري ازنگراني دولتها وممانعت از سوء استفاده هايي كه ممكن است از اصل دخالت بشردوستانه صورت گيرد، سازمان ملل متحد بر خصوصيت فوق العاده عمل خود ،كه فقط بر اساس وضعيتي خاص انجام مي شود ، تكيه ميكند ، ولي در هر حال، دگرگوني اخير جو سياسي بين المللي و سير افكار عمومي جهاني ، اين تحول را ايجاب و اجتناب ناپذير كرده است .
به قول يك ضرب المثل فرانسوي : « بدبختي بعضيها موجب خوشبختي ديگران مي شود » . فاجعه اي كه بر سر مردم عراق آمد چنين تحولي را، علي رغم خواست اين مردم ستمديده ، پايه ريزي كرده و گام بلندي در راه تثبيت آن برداشته است كه شايد در آينده مردم ديگري از چنين سرنوشت دردناكي بركنار نگاه داشته شوند .
اما آيا براي پيشرفت حقوق بين الملل در جهت دفاع از حقوق بشر يا حقوق بشردوستانه ، بايد چنين بهاي گزافي پرداخت ؟